Lic. Eberardo Figueroa Conejo
Docente de la Escuela de Derecho
Universidad De La Salle Bajío
CONTENIDO: 1.- Introducción; 2.- La tesis LXXVII/99 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia; 3.- El Esquema de celebración de Tratados Internacionales y el Proceso Legislativo, y 4.- Conclusiones.
INTRODUCCION
En el marco de la Reforma del Estado, es muy importante reflexionar sobre la eficacia de sus distintos elementos estructurales, siendo uno de los más importantes, el sistema jurídico. En ese sentido, el análisis de las bases jurídicas, resulta precondición fundamental del éxito de la aludida reforma.
En esa temática, especial atención debe acaparar en los juristas, las resoluciones del máximo tribunal de nuestro país, por la trascendencia que las mismas tienen. De ellas, me causa fundamental interés, la emitida en el Amparo en Revisión 1475/98, promovida por el Sindicato Nacional de Controladores de Tránsito Aéreo, que culminó en la creación de la tesis LXXVII/99, en virtud de la cual se modificó la interpretación de la jerarquía de leyes en México, permaneciendo en la cúspide la norma fundamental, pero colocando en segundo lugar a los Tratados Internacionales, y por encima de las leyes federales y locales, las cuales ahora están en un mismo nivel. Esta resolución abandono el criterio de la tesis C/92, que después de la Constitución, colocaba las leyes federales y los tratados internacionales en un mismo rango, y por debajo de ellas, a las leyes locales.
El criterio en comento, tiene muchas implicaciones en la operatividad del sistema jurídico mexicano. Sin embargo, una que considero muy importante, y que sin embargo, la doctrina y el foro han desatendido, es la que se refiere a la relación y consecuencias que se dan entre la tesis de 1999 y nuestro esquema de celebración de tratados internacionales, en específico, en lo relacionado con las amplias facultades legislativas que desde mi punto de vista, se están dejando en manos del Presidente de la República y el Senado.
En este pequeño ejercicio, trataré de expresar de manera elemental, solamente la inquietud, que provoca en quien esto escribe, la estructura de la jerarquía de leyes que opera en nuestro ordenamiento jurídico a partir de 1999, pero vinculado exclusivamente al aspecto de la celebración y aprobación de tratados internaciones, entendidos como norma jurídica.
De acuerdo con lo anterior, solamente pretendo llamar la atención sobre uno de tantos puntos, que en la nomodinámica del sistema jurídico, requieren ser definidos, que continuar en busca de una identidad de nuestro orden jurídico, que más parece un gran híbrido de instituciones jurídicas, incorporadas al mismo, sin la sistemática del derecho requerida.
2-- LA TESIS LXXVII/1999 DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA
En primer lugar, me permito transcribir la tesis LXXVII/99 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia, que constituye uno de los polos temáticos de la reflexión que se plantea:
Registro No. 192867
Localización:
Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
X, Noviembre de 1999
Página: 46
Tesis: P. LXXVII/99
Tesis Aislada
Materia(s): Constitucional
TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.
Persistentemente en la doctrina se ha formulado la interrogante respecto a la jerarquía de normas en nuestro derecho. Existe unanimidad respecto de que la Constitución Federal es la norma fundamental y que aunque en principio la expresión "... serán la Ley Suprema de toda la Unión ..." parece indicar que no sólo la Carta Magna es la suprema, la objeción es superada por el hecho de que las leyes deben emanar de la Constitución y ser aprobadas por un órgano constituido, como lo es el Congreso de la Unión y de que los tratados deben estar de acuerdo con la Ley Fundamental, lo que claramente indica que sólo la Constitución es la Ley Suprema. El problema respecto a la jerarquía de las demás normas del sistema, ha encontrado en la jurisprudencia y en la doctrina distintas soluciones, entre las que destacan: supremacía del derecho federal frente al local y misma jerarquía de los dos, en sus variantes lisa y llana, y con la existencia de "leyes constitucionales", y la de que será ley suprema la que sea calificada de constitucional. No obstante, esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental y por encima del derecho federal y el local. Esta interpretación del artículo 133 constitucional, deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se explica que el Constituyente haya facultado al presidente de la República a suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas y, por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades. Otro aspecto importante para considerar esta jerarquía de los tratados, es la relativa a que en esta materia no existe limitación competencial entre la Federación y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato expreso del propio artículo 133 el presidente de la República y el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las entidades federativas. Como consecuencia de lo anterior, la interpretación del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental, el cual ordena que "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.". No se pierde de vista que en su anterior conformación, este Máximo Tribunal había adoptado una posición diversa en la tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 60, correspondiente a diciembre de 1992, página 27, de rubro: "LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA."; sin embargo, este Tribunal Pleno considera oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la jerarquía superior de los tratados incluso frente al derecho federal.
Amparo en revisión 1475/98. Sindicato Nacional de Controladores de Tránsito Aéreo. 11 de mayo de 1999. Unanimidad de diez votos. Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán. Ponente: Humberto Román Palacios. Secretario: Antonio Espinoza Rangel.
El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veintiocho de octubre en curso, aprobó, con el número LXXVII/1999, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve.
Nota: Esta tesis abandona el criterio sustentado en la tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Número 60, Octava Época, diciembre de 1992, página 27, de rubro: "LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA.".
Ejecutoria:
Registro No. 6353
Asunto: AMPARO EN REVISIÓN 1475/98.
Promovente: SINDICATO NACIONAL DE CONTROLADORES DE TRÁNSITO AÉREO.
Localización: 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XI, Marzo de 2000; Pág. 442;
Con esta resolución, aún cuando es tesis aislada, se da prioridad a los tratados internacionales sobre las leyes federales y locales, es decir, en la operatividad jurídica, empieza a imperar el criterio de que se deben aplicar e invocar los tratados internacionales, de manera preferente a las leyes federales. Pero, si se da esa preeminencia, entonces habrá que empezar a dimensionar de manera adecuada, que con esa estructura, tiene más trascendencia como norma jurídica, un tratado internacional que una ley federal, es decir, se debe aplicar primero la norma creada por el Presidente de la República y aprobado por el Senado, que la norma creada por el Congreso de la Unión, con base al proceso legislativo contemplado en los artículos 71 y 72 constitucionales.
Asevero al iniciar el anterior párrafo, que es tesis aislada, pero a pesar de ello, por la autoridad que quien la emite, se ha cimbrado inmediatamente el sistema jurídico mexicano en muchos de sus aspectos. No se trata de negar el fenómeno de la globalización, que iniciada en el terreno económico, ha sido extendido al ámbito jurídico. Sabemos que, fenómenos como el comercio y la migración, han modificado la existencia e interacción de los sistemas jurídicos, pero ello no impide, que nos cuestionemos las problemáticas que presenta la nueva relación entre el derecho internacional y el derecho interno, sobre todo, en los procesos de recepción del primero.
El concreto, el cuestionamiento es decidir, si es correcto que la segunda norma jurídica en importancia en el país, como son los tratados internacionales, sea elaborada por el Presidente de la República con la única limitante de la aprobación del Senado, sobre todo, si se llega a un punto en que la correlación de fuerzas políticas sea favorable a la línea del Ejecutivo, en ese cuerpo colegiado legislativo.
3.- EL ESQUEMA DE LA CELEBRACION DE TRATADOS INTERNACIONALES Y EL PROCESO LEGISLATIVO
"Por tratados celebrados por México, debe entenderse cualquier "acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular" (artículo 2, inciso a), de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969), así como aquellos celebrados entre México y organizaciones internacionales.
La resolución de la Suprema Corte que se comenta en este ejercicio, obliga necesariamente a revisar cómo y quienes son los órganos facultados para la elaboración de los tratados internaciones, al ser una norma de mayor jerarquía que las leyes federales.
Los dispositivos constitucionales que contemplan el sistema de ingeniería de un tratado, son los siguientes:
Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.
Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:
X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad internacionales.
Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:
I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso; además, aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión.
De los dispositivos constitucionales expresados se infiere que en la celebración de tratados internacionales intervienen dos órganos específicos de gobierno, el Presidente de la República que esta facultado para celebrarlos, y el Senado, que tiene la competencia exclusiva de aprobarlos. De ello se infiere, que si esta estructura la vinculamos a la jerarquía normativa generada por la Corte en 1999, se tiene al Ejecutivo Federal con extensas facultades legislativas, limitando las mismas, a la única y exclusiva aprobación del Senado de la República. Podemos observar que en nuestro país, con la elaboración de un tratado, el proceso legislativo contemplado en los artículos 71 y 72 constitucionales, se invierte, es decir, en esta figura, el ejecutivo elabora la norma y un órgano legislativo aprueba. Lo anterior, desde la óptica de la técnica legislativa y la legitimación política, me parece inadecuado.
Ahora bien, si hacemos un análisis diacrónico del artículo 133 constitucional, nos damos cuenta que hasta marzo de 1934, los tratados internacionales eran aprobados por el Congreso de la Unión, y no sólo por el Senado de la República, y no tenían la jerarquía normativa que ahora tienen. Por ello el cuestionamiento relativo a si el Senado es el único órgano que debe participar en la aprobación de dichas normas jurídicas, bajo el argumento débil de que se encarga de revisar la política exterior de nuestro país, lo cual es una arista diferente del tema abordado.
Debo aclarar que en ningún momento, mi desacuerdo con la estructura señalada, tiene su base en que se pretenda invocar el respeto a la teoría de la división de poderes, antes bien, me considero enemigo de la misma, toda vez que la considero una postura rebasada y propia de los que quieren seguir leyendo la Constitución con los ojos de Montesquieu. En lo personal, considero, aunque sería materia de otra reflexión, que la teoría de la división de poderes, debe ser sustituida por una concepción basada en un Sistema Constitucional de Competencias. Al contrario de lo antes expresado, me parece raro que los partidarios en el país de la teoría de la división de poderes, no se hayan pronunciado sobre la consecuencia de que se le den facultades a Presidente y Senado, de crear la segunda norma jurídica en importancia en el país.
4.- CONCLUSIONES
En primer lugar, debo indicar que la finalidad de esta reflexión, consiste en tratar de provocar que se discuta con mayor profundidad, las implicaciones que trae consigo la nueva estructura jerárquica de las normas legales en nuestro país, y la manera de crear los tratados internacionales, por la peligrosidad que representa la ingeniería legislativa que pudiera generar un Ejecutivo Federal y un Senado controlado por él.
Lo anterior se enmarca dentro de un sinnúmero de complicaciones que se detectan en el proceso de adaptación del derecho interno al derecho internacional.
Es indudable que, la proyección de la Reforma del Estado, necesita de una revisión exhaustiva del sistema jurídico mexicano, para valorar su sistematicidad, su integración, su coherencia, pero sobre todo, su eficacia. Debemos tener la capacidad y la imaginación para, primero, revisar las estructuras jurídicas que se tienen, y proyectar sólidamente la edificación de un orden jurídico acorde a la exigencia que la Reforma del Estado debe tener. No se deben abordar los cambios, como siempre lo ha hecho el legislador, es decir, pensando que cambiando las leyes, el mundo se transforma. Pobres ilusos, y que lástima para el país si continúa la epidemia legislativa, sin el rigor que la ciencia y práctica del derecho requieren.
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