Primera Parte
Conferencia del Dr. Eduardo Andrade Sánchez
Licenciado en Derecho con Doctorado en Ciencia Política. Profesor Titular por oposición de las materias Teoría General del Estado, Ciencias Políticas y Derecho Constitucional en la UNAM. autor de los libros: Derecho municipal, Introducción a la ciencia política y Teoría general del Estado.
En primer lugar habría que referirse a la soberanía del Federalismo. Si vamos a hablar del Municipio en un Estado organizado Federalmente, hay que entender la naturaleza misma de la Teoría de la Federación, y para a partir de ahí, comprender el lugar que ocupa el Municipio dentro de la misma y la Teoría de los Estados Federales tiene una explicación bastante sencilla pero una aplicación práctica mucho más compleja en el caso mexicano por la manera como surge la Federación mexicana y eso conlleva también la necesidad de luego integrar al Municipio como célula básica de la organización de los Estados Federados en el esquema del Estado Federal planteándose también cuál es la naturaleza misma del Municipio.
El Estado Federal se sustenta en la idea de que es básicamente un Estado completo, un Estado formado por otros Estados. En teoría, ya veremos esto como se compatibiliza con la práctica, hay Estados preexistentes que deciden unirse para formar un Estado de mayor tamaño que va a constituir la Federación.
De alguna manera en Europa en este momento se vive un proceso de creación de algo parecido a un Estado Federal con muchas características especiales en las que no me meteré pero que básicamente parten de la idea de que hay Estados Soberanos en la Unión Europea que tienden a constituir un Estado Supranacional pero que parten de su condición de Estados Soberanos preexistente a la formación de la entidad superior.
De modo que una Federación siempre tiene como origen teórico esta preconcepción de Estados que existen con antelación a la formación del Estado Federal, de ahí que nuestra Constitución se refiera a los Estados libres y soberanos. Sobre eso hay una discusión enorme en materia de teoría y de Doctrina Constitucional porque muchos autores insisten en que no se puede hablar de Soberanía de los Estados sino debe hablarse de Autonomía porque la Soberanía corresponde sólo al Estado Federal.
Yo estoy en contra de esta percepción que tiene cierto fundamento en el hecho de que los Estados una vez que forman la Federación, ceden su Soberanía para la integración del Estado Federal, pero el hacho real es que el Estado por lo menos teóricamente, como el Estado de Guanajuato conserva sus capacidades de decisión propia en aquellas materias que corresponden a su origen interior, y sobre esas materias no hay posibilidad de ejercicio de Soberanía popular directa dado que en las materias legislativas que corresponden al Estado Federado, no le corresponden por definición a la Federación, como emitir el Código Civil por ejemplo del Estado, y algunos dirán bueno si pero se tiene que sujetar a lo que digan los Poderes Federales. Si y no, de Facto ha habido una larga tradición de dependencia de los Poderes de los Estados respecto al Poder Federal pero de Jure, los poderes surgidos de la voluntad popular, el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo no tiene injerencia los que corresponden a la Federación no tiene injerencia en las decisiones de los Estados, el que si la tiene es el Poder Judicial, ni es un Poder surgido de la voluntad popular vía elección pero además la injerencia la tiene a través de un control Constitucional para garantizar que los Estados no violenten el Pacto Federal y entonces sigue siendo válida la idea de que el Estado conserva una Soberanía original sobre ciertas materias, además de que históricamente se han dado casos, digamos más reciente, puede haber discusiones sobre esto pero en el momento en que Venustiano Carranza, como Gobernador de Coahuila, desconoce el régimen de Victoriano Huerta, uno de sus argumentos es la recuperación de la Soberanía del Estado de Coahuila en función de carácter ilegítimo de Victoriano Huerta que había desplazado por un Golpe de Estado al Gobierno legítimo de Madero. De manera que también ahí, un efecto, no sólo teórico sino práctico de la noción de Soberanía original de los Estados.
Ahora bien, ¿qué hace más complicado en México el reconocimiento del Estado Federal? Que nuestra tradición histórica, no permite comprobar de ninguna manera que haya habido Estados preexistentes que decidieron formar una Federación.
La Federación como modelo Constitucional, ustedes lo saben, surge de los Estados Unidos de América, cuando se independizan las 13 Colonias Inglesas de la costa del Atlántico de los Estados Unidos, se plantea a los padres fundadores de la Unión Norteamericana, la cuestión de cómo organizar el Gobierno independiente de esas 13 Colonias, y perciben claramente que era indispensable una unión para tener fortaleza en cuanto a los posibles Poderes que se dispusiesen, y se buscó un método para crear esa unión, sin renunciar a sus soberanías originales.
Primero intentan una Confederación, pero la Confederación es tan laxa que no le concede Poderes reales, de hecho prácticamente no existía un gobierno central, se parece mucho al proceso de la actual Unión Europea, ya que durante una etapa, los órganos centrales de lo que era la Comunidad Económica Europea, no tenía verdadera jurisdicción sobre los pobladores de Europa; es más, durante un tiempo, por ejemplo, el Parlamento Europeo, como ocurrió en la Confederación inicial que tenían formado los actuales Estados Unidos de América, estaba conformado por Delegados de los Parlamentos de cada uno de los Estados miembros, ahora no, ahora hay una elección directa de los parlamentarios que van a integrar el Parlamento de Europa.
Cuando Estados Unidos ve que no les funciona la Confederación, recurren a inventar, porque ahí se inventa el Gobierno Federal, a inventar la Federación y a transferir a los Órganos Federales la jurisdicción sobre todo el conjunto de Estados independientes
Para hacer equilibrios, por ejemplo, forma el Senado, con una repartición paritaria en cada uno de los Estados miembros, y la concepción teórica es que las Colonias una vez independizadas y constituidas en Estados, conceden al Gobierno Federal parte de su Soberanía original, para que la ejerza la Federación.
Cuando México adopta el mismo modelo, a partir del acta constitutiva de la Federación de enero de 1824, México no tenía Estados previos, la herencia histórica de la Nueva España era constituir una sola unidad, el Centralismo era la práctica de la época. El Centralismo estaba influido por la Monarquía Española, y la Monarquía Española delegaba en el Virrey de la Nueva España cierto poder, y al mismo tiempo había provincias que fueron disfrutando de cierto grado de autonomía.
Cuando vino la gran discusión entre Centralistas y Federalistas, los Centralistas alegaban con cierta razón, que México era una sola unidad que provenía del propio régimen colonial de la Nueva España, que a su vez provenía del poder central de España.
¿Qué decían los Federalistas? Los Federalistas decían no, es que es un territorio tan grande que hay que descentralizar el poder y la única manera que hay de descentralizar el poder, es reconociendo una Soberanía a los Estados como preexistente, aunque no fueran anteriores a la formación de la Federación Mexicana. Si bien, también existen algunas excepciones a ese caso, porque Michoacán, Jalisco, Oaxaca, Querétaro, y un Estado más de aquella época, habían declarado su independencia como Estados, y de algún modo ya preexistía la integración de la Federación Mexicana.
Pero el caso es que nosotros tenemos esa paradoja de que en nuestra práctica anterior a la creación de la Federación Mexicana, en 1824, no provenía de Estados que existieran anteriormente, y por otro lado lo que decían los Federalistas es que si no aceptábamos la Federación como modelo, entonces lo que ocurriría es que se desuniría México, porque cada quien querría ir por su lado, y tenían razón; así como en Estados Unidos el Gobierno Federal había servido para unir lo que estaba desunido, las 13 Colonias, en México el Federalismo se tenía para evitar que se desuniera lo que estaba unido; para mantener unidos a los Estados, adoptando un sistema que les concediera un grado razonable de autonomía, al reconocer como previa la Soberanía de los Estados, y al mismo tiempo mantenerlos dentro de la Federación Mexicana, porque si no, se considerarían Estados independientes, como de hecho ocurrió con los Estados Norteamericanos.
Esa paradoja está en muchos de nuestros precedentes históricos constitucionales, y hay que tenerlos claros para luego conectar con el desenvolvimiento de la legislación en materia de Municipio. Si uno sigue paso a paso los instrumentos jurídicos del Siglo XIX de tipo Constitucional e incluso algunos de carácter ordinario, hay una constante, las Constituciones Federalistas prácticamente ignoran el Municipio, y con eso al final le causaron un daño, con esos resultados contradictorios que tienen los Estados Institucionales y las Constituciones Centralistas, en cambio, fortalecían al Municipio, pese a que lo regulaban en exceso desde el centro. ¿Cómo se explica esto? Porque los Federalistas, siguiendo el modelo de los Estados Unidos, decían: la forma como se gobierna un Estado en su interior, corresponde un reconocimiento de su carácter libre y soberano, si se organiza en Municipios, si se organiza en Condados, si se organiza como quiera, ese es su problema, no es problema de la Federación y de hecho los Estados Unidos así operan, hay distintos modelos de gobiernos locales de los Estados Unidos derivados de las Constituciones de sus propios Estados.
Cuando los Federalistas perdían terreno en el Siglo XIX y ganaban los Centralistas, caso de la Constitución de 1836, entonces los Centralistas decían no, si el Gobierno de las Provincias no son Estados Soberanos, es un Gobierno que debe estar definido desde el centro, y entonces la Constitución misma debe señalar las características del Municipio, y así nos pasamos del Siglo XIX, con un deterioro de la vida municipal, porque lo cierto es que el Municipio quedaba abandonado por unos y por otros, los Federalistas porque no hacían nada desde el centro y dejaban que cada Estado se manejara como quisiera, y con ello el poder político local de los Estados dominaba completamente los municipios, y los Centralistas con una sobreregulación que se ponía desde las Cartas Constitucionales, y algunos otros instrumentos en que se definía en extremo los detalles del Gobierno Municipal, y al mismo tiempo lo sometía al poder central, de manera que el Municipio estaba perdido, o lo dominaba totalmente el Estado correspondiente o lo dominaba el Gobierno central.
Por eso hubo algunas de las demandas que se dieron cuando surge el proceso revolucionario. Ya desde fines del Siglo XIX, una de las demandas más importantes de quienes se oponían al régimen de Díaz, era la recuperación del Municipio como un espacio libre, además compartiendo fórmulas intermedias de autoridad de los jefes políticos, y una de las demandas que se querían llevar a la Constitución era la libertad del Municipio, que fuera un Municipio libre se decía como fórmula de demanda social, y por eso es que en la Constitución de 1917, se dijo: si somos una Federación, pero una Federación compuesta de Estados libres y soberanos, los cuales tendrán como base de su división territorial en su organización política y administrativa al Municipio libre, es decir que la Constitución Federal le ordena al Estado como se va a organizar interiormente pactado por los Estados Federados, para que se creen Municipios libres sin presencia de ninguna autoridad intermedia entre el Municipio y la autoridad del Estado.
De ahí entonces surge una garantía Constitucional a favor del Municipio en nuestro federalismo, y la naturaleza constitucional del Municipio se vuelve derivada del Estado Federal casi de manera directa, no porque los Estados quisieran configurarse así, sino porque así lo ordenaba el límite federal en su propia Constitución. Sobre esto hay una cuestión paralela con muy pequeña diferencia, que es la filosofía que está detrás de la creación de los propios Municipios, y ahí hay tres grandes corrientes.
¿De dónde surgen los Municipios, dicen algunos? Los Municipios surgen de la vida natural de las comunidades, entonces se trata de una institución que naturalmente procede de la vida colectiva que tiene preferencia sobre las demás formas de organización social y política. Esta corriente se le ha puesto la etiqueta de” Iusnaturalista”, porque acude a la idea de que es una formación natural, tan natural como la familia por ejemplo.
Hay otras corrientes, por ejemplo las de origen sociológico, no se orienta en cuanto a una naturalidad o Derecho deseado, primigenio de la colectividad local, sino responde a la reducción objetiva de los acontecimientos sociales, y dice, si esto es real es que ahí hay grupos de personas que viven juntas y se organizan en determinados centros urbanos que tienen un Gobierno. Entonces el Municipio surge como una realidad sociológica.
Otros le dan enfoque jurídico-legalista, que tienen a su favor también a la historia misma que dice no, el Municipio no puede ser enfocado como una comunidad estrictamente natural, porque eso conllevaría el reconocimiento de una especie de Soberanía inmediata a la organización urbana celular que presenta el Municipio. Entonces cualquier aldea originalmente considerada, tendría una especie de Soberanía original propia, de la cual no dispone el Municipio, porque el Municipio existe en razón de quien lo crea.
Argumentan incluso de dónde deriva la palabra Municipio, y acuden al Derecho Romano, en donde era Roma la que concedía el status de Municipio a determinadas comunidades, en razón de cierta colaboración que prestaban para con el desarrollo del Imperio Romano. De manera que si entraban en la Península Ibérica y en España los romanos, los que se resistían a su poder los sometían directamente a Roma y aquellos que estaban más renuentes a aceptar la dominación romana les concedían privilegios por la vía de formar los Municipios. Entonces los de la corriente Jurídico-Legalista dicen que desde el principio el Municipio fue una creación jurídica, derivada de un poder central.
Yo sostengo que la Constitución Mexicana responde exactamente a la misma convicción, a que el Municipio se crea desde el orden jurídico como tal, independientemente del carácter sociológico o de la filosofía naturalista que pueda incrementarlo en cualquiera de esos dos sentidos, pero el hecho real es que la propia Constitución sólo deposita la soberanía en los Estados Federados y en el Estado Federal, y que en consecuencia el propio Estado Federal crea desde la Constitución, al Municipio en el artículo 115.
Ahora bien, una vez quedado así el Municipio, hay una regulación federal directa sobre el propio Municipio, es cierto que a través de los Estados, pero también a través del artículo 115.
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