AÑO 3 NO. 16 || 15 . ENERO . 2013

La procedencia de la Controversia Constitucional contra la Norma Oficial Mexicana NOM-046-SSA2-2005.- “Violencia familiar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la prevención y atención”.

(Caso de Jalisco en donde el Gobernador Emilio González Márquez, presentó en fecha reciente una Controversia Constitucional contra la Norma 046, que busca garantizar el Derecho a la vida).

Con el pretendido propósito de garantizar la atención médica de las personas víctimas de violencia sexual e intrafamiliar, la Secretaría de Salud, en carácter de autoridad rectora del Sector Salud, por diversas instancias de la propia dependencia ,(1) presentó ante el Comité Consultivo Nacional de Normalización de Prevención y Control de Enfermedades, organismo que se encuentra presidido por el Subsecretario de Prevención y Promoción de la Salud, de la Secretaría de Salud, la iniciativa (anteproyecto) para crear la “controversial” Norma Oficial Mexicana 046-SSA2-2005, cuyos aspectos controversiales primordiales son dos:

A) La obligación de las Clínicas de la SSA de poner a disposición de quien lo solicite, la anticoncepción de emergencia(2) , como método abortivo, y
B) La obligación de las Clínicas de la SSA de contar con médicos no objetores de conciencia para favorecer el aborto.

La dependencia sanitaria, en coordinación con la Comisión Nacional de Normalización, dependiente de la Secretaría de Economía, inició el procedimiento administrativo para la confección de la Norma, que derivó en su publicación.(3)

La Norma combatida es francamente inconstitucional por diversas razones que pueden ser resumidas de la forma siguiente:

1. La autoridad sanitaria no es competente para normalizar en asuntos de procuración y administración de justicia porque la obligación de garantizar que las víctimas reciban atención es obligación del Ministerio Público, por disposición constitucional;
2. La Ley Federal de Procedimiento Administrativo prohíbe expresamente normalizar en materia de justicia y ministerio público;
3. Una norma administrativa federal no puede derogar un precepto contenido en una Ley Federal(4);
4. Es facultad de los Congresos Estatales, y no del Ejecutivo Federal, legislar en materia de atención a víctimas de violencia intrafamiliar y sexual por tratarse de delitos del orden común;
5. Aun suponiendo que la Norma se hubiese concretado a la atención médica de las víctimas, lo que en la especie no acontece, compete al legislador ordinario local o al ejecutivo local, normar y proveer –respectivamente- en materia de salud materno infantil, planificación familiar, así como en materia penal del fuero común;
6. La norma traslada la obligación de atención médica de las víctimas, que siempre debe correr a cargo del Estado, en sus respectivos ámbitos (federal y local), a los particulares. Imponiendo cargas y obligaciones que sólo pueden ser instituidas por disposición de Ley;
7. Las obligaciones que impone a particulares del Sector Salud, además de carecer de fundamento legal, son contrarias al orden constitucional del Estado de Guanajuato;
8. Establece por remisión, para el caso de incumplimiento, la aplicación de un régimen sancionatoria que ha sido considerado como inconstitucional, y
9. Violenta la facultad del ejecutivo estatal y hasta de los particulares, al imponer la contratación y capacitación de personal médico con base en criterios ideológicos.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver esta Controversia Constitucional(6). Lo es así porque este altísimo tribunal ha considerado que, “por su propia y especial naturaleza, en este tipo especial de procedimiento constitucional no existe contención por ser un medio de control abstracto de la Constitución, pues las partes legitimadas para promover la controversia constitucional en términos de lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Federal, no promueven una controversia para deducir un derecho propio o para defenderse de los agravios que eventualmente les pueda causar una norma general, sino que el Poder Reformador de la Constitución los legitimó para denunciar la posible contradicción entre una norma general y la Constitución Federal, a efecto de que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación proceda a someter a la revisión constitucional cualquier norma atendiendo al principio de supremacía constitucional, en virtud del cual todo acto de autoridad incluyendo el legislativo deben adecuarse a los lineamientos fundamentales dados por la Carta Magna.”

Por otro lado, este tribunal también ha considerado que “la función legislativa se encuentra encaminada al bien general, no al provecho exclusivo de una persona o de un grupo determinado de personas, y teniendo en cuenta que la generalidad de la ley es una característica esencial de la norma jurídica, lo que equivale a una aplicabilidad a cuantas personas se encuentran en un supuesto determinado, sin mirar al individuo, sino a la comunidad”, y en congruencia con tal percepción, se deduce que los Poderes Ejecutivos Estatales, en representación de la entidad federativa, no están compelidos a acreditar causa de agravio directo y personal en su perjuicio, porque no es el propósito de este tipo de juicios de control constitucional, la tutela de la esfera jurídico-patrimonial singular, para lo que existen otros juicios federales como el amparo, sino que la acción, siendo también útil para analizar si un acto de autoridad es conculcatorio de los derechos que directamente emanan de la carta magna, tiene como encomienda preferente la revisión de la constitucionalidad de las leyes.

Es procedente la vía propuesta y la controversia intentada por el ocurrente, porque al Estado se le reconoce el amplio derecho de normar —legislar— respecto de las múltiples particularidades de los derechos sustanciales, pero tales derechos, que se establecen como nacionales, no pueden enfrentarse con las leyes estatales. El Estado mexicano es un ente jurídico que ejerce su jurisdicción en todo el territorio, administra y encabeza un gobierno, y su supremacía ha de prevalecer en tanto —bajo precisión concreta— también se reconozca la autodeterminación de los estados federados(7).

Pero esta unidad del Estado Mexicano no es óbice para omitir que se es parte de una Federación y que este sistema admite que, al lado de la soberanía nacional, se observan auténticas soberanías estaduales.

Ello no rompe la unicidad; tan sólo reparte y armoniza el poder público. En apoyo de lo anterior, de la obra Órganos del Senado de la República del Ministro José Ramón Cossío, se desprende la existencia de un tercer orden denominado “orden constitucional”, cuya existencia se apoya en la pirámide normativa creada por Merkl y luego adoptada por Hans Kelsen, que establece como derrotero común el reparto y armonización de las funciones estatales otorgadas en forma genérica al poder público. En este sentido, no es plausible sostener la jerarquía entre el orden federal y local, ya que de acuerdo con la teoría de los tres círculos estatales de Kelsen, éstos deben su validez al orden constitucional, y no hacen más que afirmar la función de armonización y reparto del orden constitucional.

Así, resulta ilustrativo el criterio emitido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación dentro del amparo en revisión 2670/69(8), resuelto el 25 de abril de 1972:

SOBERANIA DE LOS ESTADOS, ALCANCE DE LA, EN RELACION CON LA CONSTITUCION. Si bien es cierto que de acuerdo con el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Estados que constituyen la República son libres y soberanos, también lo es que dicha libertad y soberanía se refiere tan sólo a asuntos concernientes a su régimen interno, en tanto no se vulnere el Pacto Federal. De acuerdo con el mismo artículo 40, los Estados deben permanecer en unión con la Federación según los principios de la Ley Fundamental, es decir, de la propia Constitución. Ahora bien, el artículo 133 de la Constitución General de la República establece textualmente que: "Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes o tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados". Es decir, que aun cuando los Estados que integran la Federación sean libres y soberanos en su interior, deberán sujetar su gobierno, en el ejercicio de sus funciones, a los mandatos de la Carta Magna. De tal manera que si las leyes expedidas por las legislaturas de los Estados resultan contrarias a los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deben de predominar las disposiciones del Código Supremo y no las de las leyes ordinarias impugnadas, aun cuando procedan de acuerdo con la Constitución local y de autoridad competente, de acuerdo con la misma Constitución local.”

Amparo en revisión 2670/69. Eduardo Anaya Gómez y Julio Gómez Manrique. 25 de abril de 1972. Mayoría de dieciséis votos. Disidente: Ezequiel Burguete Farrera. Ponente: Carlos del Río Rodríguez(9).

Precisado lo anterior, es pertinente señalar que los requisitos que establece la Norma sanitaria que se combate, difieren de los enunciados inscritos en la norma constitucional en atención a que la Constitución federal prevé que:

Artículo 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones de Pacto Federal.

Artículo 116.- El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial y no podrán reunirse en dos o más de estos poderes en una sola corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las normas:

Artículo 133.- Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda, haber en las Constituciones o leyes de los Estados.

Se puede inferir que los preceptos Constitucionales violados son los siguientes: Los consignados en los artículos: 1°, 4°, 5°, 14, 16, 20, 21, 29, 31 fracción IV, 49, 73, 74, 89 fracción I, 123 y 133, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Igualmente, se reclama la inconstitucionalidad de Norma por contravenir lo dispuesto por la Constitucional Política del Estado; por transgredir lo dispuesto en los artículos aplicables del Código Penal; 1º de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; 50 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; lo preceptuado por los artículos 3º, y 159 de la Ley Federal del Trabajo; los establecido por los artículo 43 y 51 de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado; lo previsto en los artículos 3º y 40 fracción XI de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización; y por haberse promulgado en contravención de lo previsto por el artículo 46 fracción III de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

Ahora está en manos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la resolución de esta Controversia Constitucional. Sin lugar a dudas el Derecho a la Vida debe de prevalecer sobre cualquier otro pretendido derecho. Que la Corte dictamine al respecto, o ¿…usted qué piensa?

Notas al pie:

(1) Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva.

(2) Llamada también “Píldora del día siguiente”.

(3) Publicada en el Diario Oficial de la Federación (D.O.F.) en fecha 16 de abril de 2009.

(4) Art. 46 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, publicada en el DOF el 1º de febrero de 2007, con reforma publicada en el DOF, de fecha 20 de enero de 2009.

(5) Con 26 votos a favor y 0 en contra, fue aprobada en la sesión del viernes 8 de mayo de 2009 del Congreso del Estado de Guanajuato las reformas constitucionales al artículo primero para garantizar el derecho a la vida en el estado de Guanajuato, insertándose un segundo párrafo que dice lo siguiente: “Para los efectos de esta Constitución y de las leyes que de ella emanen, persona es todo ser humano desde su concepción hasta su muerte natural. El Estado le garantizará el pleno goce y ejercicio de todos sus derechos”.

(6) De conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 1,2,3,10,21,22,24,26,39,40 y 41 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 2,7,10, fracción I y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

(7) Esta es la vía idónea para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la Norma combatida. En este sentido, cabe recordar que en el informe correspondiente al año de 1933, la Suprema Corte de la Nación hizo esta precisión: “Es evidente que al crearse el Estado Mexicano en forma republicana federal, por voluntad del pueblo, se ha dado a esa organización una finalidad única, en beneficio del pueblo, o dicho en otras palabras, para el desarrollo integral de la sociedad mexicana. Siendo uno solo el objetivo del Estado, y persiguiendo una única finalidad, es indebido admitir una doble personalidad, que sólo justificaría en caso de duplicidad de finalidades y objetivos. El Estado mexicano tiene, pues, una sola personalidad, siendo, por su propia definición la única persona de derecho público, sin que esa apreciación se entienda en menoscabo de los Estados de la República, puesto que éstos, en cuanto toca a los regímenes interiores, cobran igual personalidad que la de la Federación”.

(8) Séptima Época; Instancia: Pleno; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Tomo: 40 Primera Parte; Página: 45.

(9) Nota: En el Informe de 1972, la tesis aparece bajo el rubro "SOBERANIA DE LOS ESTADOS, ALCANCE DE LA, EN RELACION CON LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.