AÑO 3 NO. 16 || 15 . ENERO . 2013

El establecimiento, desarrollo y funcionamiento de los tribunales administrativos han sido un tema apasionante y de amplio interés para los jurisconsultos mexicanos, desde su propuesta en 1853 y hasta nuestros días. Esto porque, inicialmente, se encuentra el debate de su ubicación, ya que pueden ser situados dentro del poder ejecutivo o judicial o, bien, puede considerarse que son órganos autónomos de los anteriores. No obstante, para llegar a esa determinación, es necesario plantear inicialmente algunas consideraciones.

La naturaleza de este órgano la podemos determinar de la siguiente forma: el contencioso administrativo es el examen jurisdiccional de los actos administrativos. Al fijar un concepto de jurisdicción, hablamos entonces de una independencia del juez respecto del ejecutivo y al referirnos al acto administrativo, estamos limitando a estas actuaciones del poder público. Su naturaleza, por tanto, es especial, ya que por un lado le son aplicables todos los conceptos procesales, pero por el otro su materia es administrativa.

Los tribunales administrativos se pueden establecer en las siguientes categorías o sistemas:

- Tribunales Administrativos de jurisdicción retenida, que son aquellos en los que la decisión se presenta a consideración del jefe o de un ministro de estado para la resolución definitiva.

- Tribunales Administrativos de jurisdicción delegada, que son los encuadrados formalmente dentro de la Administración Pública, tienen plena autonomía para dictar sus resoluciones aunque existen algunas limitaciones para la ejecución de las mismas.

- Tribunales Administrativos que son completamente independientes de la Administración y adoptan cualquiera de las siguientes modalidades:

1. Los conflictos administrativos se someten en último grado a la revisión del poder judicial ordinario (sistema angloamericano)
2. Los conflictos administrativos se someten a la revisión del poder judicial ordinario, paro a través de jueces especializados (sistema español).
3. Los conflictos administrativos son competencia de tribunales que no dependen de la Administración de la jurisdicción ordinaria y donde las decisiones no son revisadas por los tribunales ordinarios sino por tribunales supremos administrativos (sistema germánico).

En el caso de nuestro país, el Contencioso Administrativo implica tribunales de plena autonomía y sus resoluciones pueden ser impugnadas ante los tribunales judiciales. Se ha considerado que estos tribunales son de jurisdicción delegada, sin embargo consideramos que esto no es del todo correcto, conforme lo iremos desarrollando más adelante.

Las razones para el establecimiento de los Contencioso Administrativos son las siguientes:

1. La mayor especialización de los jueces, por la complejidad de la materia administrativa, la que no se satisface con los elementos de otras áreas del derecho.
2. La dificultad en las características técnicas y políticas de la Administración Pública, lo que necesariamente se traduce en la especialización ya referida.
3. Los privilegios que tiene la Administración Pública, al ser representante del interés público y que difiere del interés del particular.
4. La necesidad de que este proceso sea más rápido, menos formal, más flexible, con mayor libertad de apreciación de los hechos y de las pruebas presentadas, por parte de los jueces.
5. La necesidad de lograr un mayor desenvolvimiento y precisión de los conceptos y jurisprudencia en el campo de la justicia administrativa.

Ahora bien, para poder determinar si éste tribunal forma parte de alguno de los órganos de poder, o bien está constituido como organismo autónomo, es necesario retomar lo previsto en el proyecto de reforma a la Constitución en 1936. En este sentido, esta exposición de motivos agregó que “no existía nada que se opusiera a la creación de tribunales administrativos independientes de la administración pública y que las resoluciones del tribunal administrativo estaría sujetas al examen y revisión del poder judicial,,, ”.

De igual forma, la reforma constitucional de 1946, estableció que los tribunales administrativos tienen que gozar de plena autonomía, es decir no tiene una dependencia, no reciben órdenes o instrucciones de la Administración activa.

Finalmente, nuestra Carta Magna prevé la existencia de los tribunales de lo Contencioso Administrativo en los artículos 73, fracción XIX-H, 116, fracción XV y 122, base quinta, en los términos siguientes:

ARTÍCULO 73. El Congreso tiene facultad: ...
XIX-H Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública Federal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones; ...

ARTÍCULO 116. El poder público de los estados....
V. Las Constituciones y leyes de los estados podrán instituir tribunales de lo contencioso-administrativo dorados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones; ...

ARTÍCULO 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza del Distrito Federal, su gobierno...
BASE QUINTA. Existirá un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que tendrá plena autonomía para dirimir las controversias entre los particulares y las autoridades de la Administración Pública local del Distrito Federal....

De lo anterior, podemos concluir que las entidades federativas, así como el Congreso de la Unión y el Distrito Federal tienen la facultad de crear tribunales de lo contencioso administrativo. Asimismo, de lo trascrito podemos indicar que no existe formalmente, el establecimiento de estos tribunales circunscrito a alguno de los órganos de poder.

Si bien, tradicionalmente se ha considerado a los tribunales administrativos como parte integrante del Poder Ejecutivo, no existe actualmente fundamento legal ni teórico para afirmarlo. En este sentido, se ha pronunciado Briseño Sierra, cuando establece que los tribunales administrativos –particularmente el Tribunal Fiscal- no pertenecen al Poder Judicial y al perder su dependencia respecto al Ejecutivo, se encuentran como órganos autónomos, cuyas atribuciones se encuentran fijadas en su ley orgánica. De igual forma sostiene que el hecho de que el titular del Ejecutivo se vincule en el nombramiento o propuesta de los magistrados no es obstáculo, puesto que de igual forma propone a los Ministros de la Corte y no existe vinculación entre los órganos Ejecutivo y Judicial.

Por su parte Héctor Fix-Zamudio sostiene que lo realmente importante es la autonomía de los tribunales, entendida ésta como la imparcialidad, por lo que es intrascendente que “se encuentre dentro o fuera de la propia administración y que pertenezca o no al departamento judicial”.

En cuanto a lo que nosotros respecta, coincidimos con lo previsto por Briseño Sierra y el Doctor Miguel Carbonell, en el sentido de que los tribunales administrativos deben ser considerados como organismos autónomos, ya que formalmente no se encuentran sometidos a una delegación de función por parte del Poder Ejecutivo y, estrictamente hablando, tampoco corresponden al Poder Judicial, aunque sus decisiones sean revisadas por éste.

Además, consideramos que los Tribunales Contencioso Administrativo cumplen con cumplen con otros requisitos que se han establecido para los organismos autónomos:

• Contar con un autogobierno.
• Tener una reglamentación interna a partir de una ley emanada del Poder Legislativo.
• No desarrollar funciones eminentemente administrativas.
• Carece de control por parte del Ejecutivo.
  

Establecido lo anterior, pasaremos a analizar el caso del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato.

El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato, se encuentra previsto el numeral 82 de la Constitución Política local, el que se encuentra regulando las dependencias del ejecutivo. El precepto, a la letra establece:

“Para la defensa de los derechos de los particulares frente a los actos de las autoridades administrativas, estatales y municipales, se podrá crear un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, con la competencia, jurisdicción, organización, número de Magistrados y Salas que la Ley de la materia establezca”.

Si bien, podríamos pensar que, derivada de su ubicación en la Constitución, éste tribunal forma parte del Poder Ejecutivo, debemos entender que esto es sólo la facultad de creación, más no su ubicación organizacional.

Su ubicación en particular podemos encontrarla dentro de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato, la que en su Título Cuarto, regula de forma específica al Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Aquí, es de vital trascendencia la declaración que se hace respecto de la plena autonomía e independencia de estos tribunales respecto del Poder Ejecutivo . La parte en comento indica:

TÍTULO CUARTO

DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS

CAPITULO ÚNICO

NATURALEZA JURÍDICA DE LOS
TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS

Artículo 91.- Para el trámite y resolución de los conflictos que se presenten entre el Estado y sus trabajadores, se contará con un Tribunal de Conciliación y Arbitraje para los trabajadores al servicio del Estado y de los municipios; para las controversias entre patrones y trabajadores funcionarán las Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje necesarias, y para la resolución de conflictos por actos administrativos de las autoridades estatales y municipales frente a los particulares, existirá un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los cuales tendrán plena autonomía e independencia del Poder Ejecutivo.

Artículo 92.- Los Tribunales Administrativos tendrán la organización y competencia que les señale la legislación correspondiente.

Los Tribunales Administrativos contarán con los recursos económicos, materiales y humanos necesarios para lograr el debido cumplimiento de sus funciones y objetivos.

Debido a lo previsto en los preceptos que antecede, se emitió una Ley de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, la que posteriormente fue abrogada por el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato que reglamenta en lo particular al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del estado, así como el procedimiento que se desarrollará en él.

En cuanto a la naturaleza jurídica del propio tribunal, aún cuando el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato no prevé situación alguna, la Ley de Justicia Administrativa establecía en sus primeros artículos que “el Tribunal de lo Contencioso Administrativo es un órgano autónomo, de control de legalidad dotado de plena jurisdicción e imperio para hacer cumplir sus resoluciones en todo el territorio estatal”. Por lo tanto, retoma lo enunciado anteriormente, además que refuerza la situación por nosotros sostenida respecto de su carácter de organismo autónomo.

Ahora bien, en cuanto al estudio de esta institución, sin considerar el procedimiento que se realiza en él, podemos determinar lo siguiente:

• El tribunal cuanta con plena jurisdicción e imperio para hacer cumplir sus resoluciones en el territorio del estado.
• La competencia se establece respecto de la resolución de controversias de carácter administrativo y fiscal que se presentan entre la administración pública del Estado o de los municipios y los gobernados.
• La residencia se establece en la capital del estado, pero se faculta a la celebración de sesiones fuera de la residencia oficial.
• La integración es por Magistrados propietarios y supernumerarios (3 y 1, respectivamente), designados por el gobernador del estado pero aprobados por la legislatura local; además de tener un Secretario General de Acuerdos, 4 Secretarios de Estudio y Cuenta, 2 Actuarios; 5 Defensores de Oficio; 1 Coordinador Administrativo y auxiliares.

El funcionamiento del tribunal es en pleno y en cuatro salas. El pleno se integrará por los cuatro magistrados, pero se designará un presidente (que dura en su encargo dos años), y las salas son unitarias.

• El personal jurídico y el coordinador administrativo serán de tiempo completo.
• Se establece un quórum de mayoría para el funcionamiento del pleno.
• En materia de actos y resoluciones municipales, el Tribunal se establece como segunda instancia.
• Se le conceden atribuciones al Pleno que anteriormente eran del Poder Ejecutivo, como es el caso de las licencias sin goce de sueldo hasta por 6 meses improrrogables.
  
  

CONCLUSIONES.

El establecimiento de los tribunales administrativos se presentó en parte por la falta de credibilidad en la independencia del Poder Judicial, pero también porque se ha establecido que los conflictos que se presentan entre la administración pública y los gobernados no pueden ser resueltos por el Poder Judicial, por revestir de características propias y particulares.

Además, la integración del Poder Judicial establece sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales de la Federación (Unitarios y Colegiados), los Juzgados de Distrito, el Consejo de la Judicatura Federal y el Tribunal Electoral del Poder Judicial, excluyendo a los Tribunales Militares, las Juntas de Conciliación y Arbitraje, los Tribunales Administrativos y los Agrarios.

Así, se ha mencionado que estos tribunales administrativos se encuentran integrando a la administración pública centralizada, sin embargo, esto no puede ser considerado como verdad, puesto que no se cumplen las características de la centralización: relación jerárquica, poder de nombramiento, unidad y control. Entonces, si no se encuentran los tribunales administrativos dentro del Poder Judicial, ni dentro del Poder Ejecutivo ¿dónde los encuadramos? Es por esta razón que considero que se puede establecer que los tribunales administrativo son organismos autónomos. Además de que, doctrinalmente, éstas instituciones se acercan más a cumplir con las características que se prevén para ellos que para la integración dentro de un órgano de poder.

Respecto del caso particular del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato, además de su autonomía contemplada y reconocida en todos los cuerpos normativos comentados, debemos indicar que cumple con una serie de requisitos que le generan su completa desvinculación del Ejecutivo. Requisitos que enunciamos a continuación:

1. Se carece de un control político por parte del Ejecutivo local. Esto ha propiciado la desvinculación entre el Tribunal y la Administración Pública Local.

2. Jurídicamente no se encuentra previsto el encuadre del Tribunal dentro de ninguna de las organizaciones administrativas, ya centralizada, descentralizada o desconcentrada.

3. La relación existente es únicamente es de carácter presupuestario, lo que, inclusive, lleva la tendencia a desaparecer, puesto que en este momento se encuentra el proyecto de la autonomía financiera del tribunal, misma que, al parecer, se obtendrá a partir del próximo ejercicio fiscal.

4. El organismo cuenta con su propia legislación y autogobierno (el Pleno del Tribunal).

Es por estas razones que se puede concluir que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato debe ser considerado como un verdadero organismo autónomo y no como parte integrante de una organización descentralizada o paraestatal.

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LEGISLACIÓN

CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO Y JUSTICIA ADMINISTRATIVA PARA EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS DE GUANAJUATO.

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE GUANAJUATO.

LEY DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA.

LEY ORGÁNICA MUNICIPAL.

LEY ORGÁNICA DEL PODER EJECUTIVO.