AÑO 3 NO. 16 || 15 . ENERO . 2013

SUMARIO:

I.Conceptos Generales.

II. Invalidez del acto administrativo.

III. Nulidad de pleno derecho o nulidad absoluta.

IV. Derivaciones preliminares.

V. Conclusiones.

VI. Bibliografía.

 

I.Conceptos Generales

Se ha definido al acto jurídico lato sensu como toda manifestación de la voluntad con la finalidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas concretas.

“El concepto de acto jurídico ha sido en los últimos tiempos motivo de amplia especulación doctrinal, abarcando campos tan amplios como el Derecho Público y el Derecho Privado tanto en su aspecto patrimonial como el familiar”.

Por su parte el acto administrativo es entendido como “toda declaración unilateral de voluntad, emanada de una autoridad administrativa del Estado o de sus Municipios en el ejercicio de potestades públicas derivadas de los ordenamientos jurídicos, que tiene por objeto, crear, declarar, reconocer, transmitir, modificar o extinguir una situación jurídica individual y concreta con la finalidad de satisfacer intereses generales”; se desprende pues de la definición expuesta el campo sobre el cual se desarrolla el Acto Administrativo, esto es, el derecho público.

Se dice que la extinción de los actos administrativos “hace alusión a la desaparición o cese de los efectos que dicho acto debe producir, es decir por la realización de su objeto. En principio todo acto administrativo se cumple voluntariamente por la administración pública, como por los particulares interesados y en algunos casos por los terceros. En otros casos el cumplimiento es directo o meramente declarativo, y en lo relativo al cumplimiento de los plazos”.

Serra Rojas ha sostenido en relación a la influencia del derecho privado en la configuración de la teoría de las nulidades que “Al formarse el derecho administrativo, es lógico que no disponiendo de un sistema jurídico coherente, se vio obligado a recurrir a la teoría de las nulidades en el derecho privado, que tiene varios siglos de formación, aunque sus principios siguieran siendo controvertidos, Esta controversia ha pasado en su mayor parte al campo del derecho público.

Respecto a la “Teoría de las nulidades” y su adopción en el derecho positivo vigente, en la doctrina y jurisprudencia comparados, podemos destacar diversas posturas.

“En Argentina, se habla de actos inexistentes, nulos y anulables; se polemiza respecto de los primeros y se señala la necesidad de desarrollar una teoría propia de la invalidez de los actos administrativos.

En España, la ley regula la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad; en tanto que los más avanzado de la doctrina (Juan Santamaría Pastor), sostiene superar la idea de los actos inexistentes y elaborar una teoría de la ineficacia en el derecho administrativo.

La jurisprudencia del contencioso administrativo francés desarrolló la idea de los actos inexistentes; indicando, además, que cualquier nulidad debe estar prevista en el texto legal, para poder ser invocada y decretada en su caso.

En Italia, parece haber una tendencia más favorable a la figura de la inexistencia, Al lado de la nulidad en sus dos variantes; se añade un cuarto renglón: irregularidades secundarias que no trascienden a la validez del acto, al carecer de importancia.”

En el derecho privado, por excelencia en el derecho civil, podemos observar que las legislaciones federal y locales civiles mexicanas han acogido la clasificación clásica francesa en la que hay elementos de existencia del acto jurídico, entre los cuales se encuentra el consentimiento, el objeto y la solemnidad; y elementos de validez que son la capacidad, ausencia de vicios en la voluntad, la licitud en el objeto y la forma. Pero no debemos de dejar desapercibido que el tratamiento que se le da a dichos elementos, es distinto que en el derecho público, por los intereses que se tutelan.

En México La Ley Federal del Procedimiento Administrativo en su numeral 5º vigente al momento de la publicación de la presente investigación, habla de nulidad y anulabilidad, pero le da un tratamiento indistinto a los llamados elementos y requisitos de validez del acto administrativo, aunque con posterioridad define en sus fracciones cuales de ellos serán nulos y cuales anulables. Por su parte en Guanajuato, el llamado “COPYJA” (Código de Procedimiento y Justicia Administrativa), en sus vigentes artículos 143 y 144, habla igualmente de nulidad y anulabilidad, con la variante de que, bajo una técnica legislativa correcta, agrupa los llamados elementos de validez y requisitos de validez, para mayor identificación de los mismos y su consecuente juridicidad en los numerales 137 y 138 de la referida codificación.

“La critica que puede hacerse a la teoría civilista, desde luego, osada ante la tradición y el prestigio de sus elaboraciones, es que en ocasiones ha resultado poco práctica y no ser posible traspasarla, sin más, al derecho público, debido a la diferencia de sujetos e intereses tutelados”.

Cabe añadir que las complicaciones prácticas se observan a su vez por un mal entendimiento de los principios e instituciones que inspiran al derecho administrativo, ya que, a manera de ejemplo, podemos comentar que los sujetos y las relaciones que se dan en el campo del derecho privado son entre iguales y de coordinación, y por otra parte, en el derecho público son de supra a subordinación entre sujetos diferentes; el principio de autonomía de la voluntad que impera en los contratos civiles no puede aplicarse en los contratos de derecho público por la necesidad de incluir a las cláusulas exhorbitantes; los actos civiles trascienden entre dos o más sujetos particulares, y los actos administrativos, trascienden entre sujetos en los que dos o más de ellos tienen la calidad de públicos y despliegan en consecuencia actos de autoridad; la confusión que en el derecho privado se da entre acto y contrato, es imposible que trascienda en el derecho administrativo, ya que el acto administrativo no puede de ninguna manera ser bilateral, pues en dado caso se le estaría reconociendo al particular la calidad de autoridad al suscribir con la administración un convenio o contrato, de ahí que no olvidemos la ficción de la doble personalidad de Jellinek (ficción para el solo efecto de diferenciar académicamente los actos) de la que echamos mano para distinguir los actos de las administraciones públicas: privados y públicos.

II. Invalidez del acto administrativo

En el Derecho Administrativo se distinguen legislativamente dos clases de invalidez de los actos administrativos, la nulidad de pleno derecho ( o nulidad absoluta) y la anulabilidad (o nulidad relativa), así como los principales criterios de distinción entre ambas, esencialmente, que la anulabilidad es la regla mientras que la nulidad de pleno derecho es la excepción, que la nulidad de pleno derecho no permite nunca su subsanación o convalidación, así la errónea afirmación, carente las más de las veces de virtualidad práctica ( se sostiene de esta forma en la teoría española), de que el acto nulo de pleno derecho lo es y no produce ningún efecto desde que se dictó, mientras que el acto anulable sólo lo es desde que se declara su anulabilidad, habiendo producido efectos hasta entonces, y, en realidad, la principal diferencia práctica se halla en las diferentes formas y posibilidades de expulsión del acto de la vida jurídica.

El citado Maestro Serra Rojas al referirse al caso mexicano, comenta que “no disponemos de una teoría sistemática de las nulidades… las soluciones han sido casuísticas y ocasionales, pues cada ley se encarga de fijar el alcance de la nulidad que comprende…”. Asimismo sostiene que – de acuerdo a su punto de vista – “un acto administrativo es válido o es nulo según la ley. El acto es válido y produce sus efectos si nace perfecto y es nulo porque existe un vicio que lo destruye definitivamente o es susceptible de perfeccionarse”.

Por lo anterior, observamos que dentro de esta clasificación se excluye a la inexistencia del acto administrativo, por considerarse que si no existe el acto, no tiene por que causar efectos o consecuencias jurídicas.

III. Nulidad de pleno derecho o nulidad absoluta

“La nulidad de pleno derecho es la que prevé la ley con ese carácter o que, en casos excepcionales ordena la autoridad judicial ante actos administrativos emitidos por algún órgano que resulte claramente incompetente, o porque se haya producido sin respetar mínimamente las formas correspondientes, o bien constituya un delito o su objeto sea obviamente imposible.”

García de Enterría sostiene que “un acto o negocio que es nulo, con nulidad absoluta o de pleno derecho, cuando su ineficacia es intrínseca y por ello carece ab initio de efectos jurídicos sin necesidad de una previa impugnación. Este supuesto máximo de invalidez o ineficacia comporta una serie de consecuencias características: ineficacia inmediata, ipso iure, del acto; carácter general, o erga omnes de la nulidad e imposibilidad de sanarlo por confirmación o prescripción”.

Serra Rojas afirma que “La administración puede en cualquier momento, de oficio o a instancia del interesado, declarar la nulidad de pleno derecho, aunque se hubiere constituido un derecho favorable a un particular. Tales actos no producen ningún efecto por lo que una vez declarada la nulidad absoluta, ella obra retroactivamente destruyendo los efectos del acto desde su nacimiento”.

El mismo autor en comento ha establecido que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha aprobado Tesis que se encuentran en desacuerdo con la doctrina y la legislación administrativa, tal es el caso de la publicada en el Semanario Judicial de la federación, Tomo 74, página 4135 que establece la declaración siguiente: “Ésta suprema corte no reconoce la existencia de nulidades de pleno derecho, sino que éstas deben de ser declaradas por la autoridad judicial y previo el procedimiento correspondiente”.

IV. Derivaciones preliminares

Creemos que la nulidad de pleno derecho si puede ser declarada de oficio por la autoridad administrativa, siempre y cuando se contemple en el ordenamiento jurídico, pues es una obligación de los sujetos de derecho público hacer prevalecer el Estado de Derecho.

Teóricamente es correcto el razonamiento de declarar la nulidad de pleno derecho por parte de la autoridad, no así en el caso del particular.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, inspirada primordialmente por la corrientes civilistas ha establecido en tesis que ese órgano no reconoce la existencia de nulidades de pleno derecho, pero debemos de revisar el caso que inspiró al máximo tribunal para resolver en ese sentido, pues creemos que la misma lo hizo en el sentido de respetar el principio de seguridad jurídica, ante la posibilidad de que en las relaciones entre particulares, en las relaciones de derecho privado, éstos pudieran aprovecharse de la nulidad de pleno derecho, y en este supuesto, sería el propio particular quien decidiría que acto de autoridad es nulo de pleno derecho, esto es cuál debe de respetar y cuál no, lo que sería atentatorio del Estado de Derecho.

A manera casuística, aún y cuando las menciona Serra Rojas en su obra, no toma en consideración la confusión que se da en el Máximo Tribunal del País al determinar la nulidad y/o anulabilidad del acto administrativo, toda vez que en primera instancia confunde el acto con el contrato, ya que el que puede declararse nulo de pleno derecho es el acto administrativo y no el contrato administrativo; no contempla a su vez el supuesto de que el Estado puede obligarse para con los particulares en su calidad de particular, dándose una relación entre iguales, creyendo que en dicho caso siempre el Estado estará investido de imperium, situación ésta errónea. A su vez, llega a confundir la inexistencia con la nulidad absoluta, derivado de trasladar integramente la teoría civilista de las nulidades a este campo que requiere un tratamiento distinto; la inexistencia no puede existir en la teoría de las nulidades administrativas por cuestión de seguridad jurídica (recordemos los derechos adquiridos por los nacionales que surgen de los gobiernos de facto).

Observermos las tesis comentada en supralíneas:

“Nulidad. La capacidad legal del Presidente de la República para decretar por sí y ante sí, la nulidad de un contrato que él mismo haya celebrado, depende fundamentalmente, de la clase de nulidad de que se trate, y, accidentalmente, del carácter con que la nación hubiere intervenido en ese contrato y del carácter también, con que el Presidente de la República, en representación de la nación, haya hecho la declaración correspondiente. Las nulidades que puedan afectar a los contratos, son de dos clases: nulidades absolutas o de pleno derecho, llamadas también inexistencias y nulidades relativas, que hacen a los contratos anulables. Cuando se trata de las primeras, el contrato nunca ha existido legalmente, y cuando median las segundas, aunque el contrato exista, el mismo puede declararse nulo a petición de las partes contratantes. En el primer caso, e independientemente de que los tribunales hayan o no declarado la existencia del contrato, éste nunca ha tenido vida legal y, como consecuencia, cuando la nación ha sido parte de un contrato de esta naturaleza, el Ejecutivo está legalmente capacitado para decretar, por sí y ante sí la nulidad del contrato celebrado mientras no sea declarado nulo es la autoridad judicial a la que corresponde establecer la nulidad”. Amparo en Revisión 572-27 promovido por The Colorado River Sonora Land Co.

Contratos inexistentes. Los contratos celebrados contra el tenor de los preceptos que son de derecho público, son inexistentes y no simplemente nulos. El Ejecutivo federal tiene facultad para declarar la nulidad de un contrato administrativo, celebrado con violación de los preceptos de derecho público, puesto que tal declaración solamente constituye el reconocimiento de una inexistencia juris el de jure de un contrato que, en tal concepto, no puedo engendrar ni transmitir derechos de ninguna especie entre las partes, y por tanto, sin posibilidad jurídica, por su inexistencia, de ser violados con la declaración de nulidad”. Semanario Judicial de la Federación, Tomo 32, pág. 721.

“Porque el poder público está capacitado para declarar por sí y ante sí la nulidad de un contrato celebrado por la nación, un Estado o un Municipio, cuando esa nulidad no sea de pleno derecho y haga inexistente el contrato celebrado; pero cuando no se trata de una nulidad absoluta, sino de nulidad relativa, es a la autoridad judicial a la que corresponde establecer la nulidad. Es incuestionable que el contrato de compraventa celebrado por el tesorero municipal, con la aprobación del presidente municipal, con el quejoso, no está viciado de una nulidad absoluta, sino de nulidad relativa, es a la autoridad judicial a la que corresponde establecer la nulidad”. Semanario Judicial de la Federación, Tomo 47, página 1390.

Actos Administrativos ilegales. No pueden engendrar derechos. ´El Acto administrativo, cuando es contrario a la ley, no puede engendrar derechos ni producir consecuencias jurídicas, ya que todo acto fuera de la ley, no puede engendrar más que una aparente situación jurídica y la destrucción del acto no implica lo que en términos técnicos se denomina la privación de un derecho; de ahí que el poder público pueda de por sí y ante sí, declarar la inexistencia de un acto de esa naturaleza. Ahora bien, cuando exista en el propio acto administrativo, causales de nulidad o caducidad, también puede el poder público de por sí y ante sí, declararlas porque tales actos no tienen en todo caso la autoridad y fuerza de cosa juzgada, pues existen diferencias sustanciales entre el acto que decide una controversia judicial y el acto administrativo, ya que en el primero se trata de dar certidumbre al derecho que generalmente versa sobre intereses particulares, en tanto que, tratándose de la actividad del poder público en contratos concesión o actos administrativos de interés público, es éste el que juega en ellos en forma determinante´. Semanario Judicial de la Federación, Tomo 49, pág. 2628.

´Esta Sala ha resuelto ya por mayoría y en diversas ejecutorias, que el Presidente de la República, obrando como autoridad, puede legalmente por sí y ante sí declarar la nulidad de un contrato celebrado por la nación con un particular, cuando esa nulidad existe de pleno derecho, haciendo inexistente el contrato celebrado. Esta tesis se apoya en que un contrato nulo de pleno derecho, nunca ha existido, por lo que independientemente, de que los tribunales hayan declarado su inexistencia, no ha tenido vida legal, y en tal concepto no ha creado derecho alguno a favor del particular´. Semanario Judicial de la Federación, Tomo 35, página 588.

V. Conclusiones

PRIMERO: La Teoría de las nulidades recibe un tratamiento diferente en el campo del derecho público que en el campo del derecho privado.

SEGUNDO: La Teoría de las nulidades el derecho privado persigue la satisfacción de intereses particulares; en el derecho Público, persigue la satisfacción de intereses públicos.

TERCERO: En el Campo del Derecho Administrativo, la autoridad si puede declarar la nulidad de pleno derecho de un acto administrativo, siempre y cuando se lo permita el ordenamiento jurídico; no así declarar la de un contrato, incluso, ni la relativa.

CUARTO: En el campo del Derecho Civil, la “autoridad” no puede declarar la nulidad de pleno derecho de un acto o contrato, toda vez que no se encuentra investida del imperium, debiendo someter cualquier controversia a los tribunales.

QUINTO: La Suprema Corte de Justicia de la Nación necesita revisar la doctrina administrativa y las leyes de la misma naturaleza, aportes que al momento de esta publicación yde manera contundente está efectuando el Ministro José Ramón Cossío Dïaz, con la finalidad de proponer nuevos tratamientos a la Teoría de las nulidades en el campo de mérito.

SEXTO: Debido a las Tesis que ha sostenido la Corte, dichos principios han sido acogidos por algunos ex legisladores, en donde posturas de reconocidos juristas se pronuncian por el “NO RECONOCIMIENTO DE LAS NULIDADES DE PLENO DERECHO”, inspiradas en la teoría de las nulidades civilista y no juspublicista.

 

Bibliografía

BAQUERIO ROJAS, Edgard, Derecho Civil, Diccionarios Jurídicos Temáticos, Volumen 1, Harla, 1998.

GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, t. I, CIVITAS, ESPAÑA, 2008.

MARTÍNEZ MORALES, Rafael, I., Derecho Administrativo, Diccionarios Jurídicos Temáticos, Volumen 3, Harla, México, 1997.

SERRA ROJAS, Andrés, Derecho Administrativo, Primer Curso, Porrúa, México, 1994.

Normatividad

Código del Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Pie de página

** Profesor y Coordinador Académico de la Facultad de Derecho de la Universidad De La Salle Bajío, Campus Campestre, León, Guanajuato, México.

1Gallegos Alcántara, Eridani. Bienes y Derechos Reales. México, IURE, 2004. p.239.

2La propiedad… resume las facultades que otorgan todos los derechos reales; y por ellos puede obtener el propietario toda la utilidad de que es susceptible la cosa, transformarla, enajenarla y aun destruirla; en una palabra, la propiedad confiere los derechos de gozar y disponer libremente de la cosa. Mateos Alarcón, Manuel. Lecciones de Derecho Civil. Tomo II, Tratado de las Cosas, México, Tipografía La Ilustración de México, 1891. p. 127.

3Gutiérrez y González, Ernesto, El patrimonio. México, PORRÚA, 1990. p.395.

4Mateos Alarcón, Manuel. Op. Cit., p. 128

5Gallegos Alcántara, Op. Cit., p. 240.

6El aludido artículo establece: “Si el usufructo comprende cosas que no pueden usarse sin consumirse, el usufructuario tendrá derecho a consumirlas, pero está obligado a restituirlas al término del usufructo, en igual género, cantidad y calidad. No siendo posible hacer la restitución, está obligado a pagar su valor si se hubiesen dado estimadas o su precio corriente al tiempo de cesar el usufructo, si no fueron estimadas”

7Murguía Serrano, Alma Lorena, Derecho Romano II, México, IURE, 2006. p. 71

8Tal es el Caso del Derecho Argentino, en el que es conocido como Locación.

9Rojina Villegas, Rafael, Compendio de Derecho Civil, Tomo IV, México, PORRÚA, 1988. p.229.

10Nos dicen que una vez nacido el usufructo ya no necesita el usufructuario del nudo propietario, mientras que el arrendatario, sigue teniendo relaciones jurídicas con el arrendador. Esto no es cierto, pues el usufructo oneroso práctica y jurídicamente se confunde con el arrendamiento respecto de los derechos y obligaciones recíprocos entre el nudo propietario y el usufructuario. Morineau, Oscar. Los derechos reales y el subsuelo en México, México, Fondo de Cultura Económica, 1997. P.183.

11Derecho real es el poder jurídico que se ejerce directa e inmediatamente sobre una cosa, para obtener de ella el grado de aprovechamiento que le autoriza su título legal al que ejerce el poder, y es oponible erga omnes. Gutiérrez y González, Ernesto, Op. Cit., p. 210.

12 Según refiere Gutiérrez y González, Las diferencias entre usufructo y arrendamiento son:
a) Uno es un derecho real, otro personal
b) El usufructo puede ser gratuito u oneroso; el arrendamiento siempre es oneroso
c) El usufructo puede recaer sobre cosas corporales o incorporales; el arrendamiento sólo de cosas corporales
d) El usufructo por regla general, se extingue con la muerte del usufructuario; el arrendamiento, por lo general, no se extingue con la muerte del arrendatario.
El usufructo confiere al usufructuario el derecho de persecución y el de preferencia; el arrendamiento que es sólo un contrato y crea derechos personales, no otorga al arrendatario el derecho de persecución ni el de preferencia. Gutiérrez y González, Ernesto, Op. Cit., p. 403.

13Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva.

14Llamada también “Píldora del día siguiente”.

15Publicada en el Diario Oficial de la Federación (D.O.F.) en fecha 16 de abril de 2009.

16Art. 46 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, publicada en el DOF el 1º de febrero de 2007, con reforma publicada en el DOF, de fecha 20 de enero de 2009.

17Con 26 votos a favor y 0 en contra, fue aprobada en la sesión del viernes 8 de mayo de 2009 del Congreso del Estado de Guanajuato las reformas constitucionales al artículo primero para garantizar el

derecho a la vida en el estado de Guanajuato, insertándose un segundo párrafo que dice lo siguiente: “Para los efectos de esta Constitución y de las leyes que de ella emanen, persona es todo ser humano desde su concepción hasta su muerte natural. El Estado le garantizará el pleno goce y ejercicio de todos sus derechos”.

18 De conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 1,2,3,10,21,22,24,26,39,40 y 41 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 2,7,10, fracción I y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación

19 Esta es la vía idónea para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la Norma combatida. En este sentido, cabe recordar que en el informe correspondiente al año de 1933, la Suprema Corte de la Nación hizo esta precisión: “Es evidente que al crearse el Estado Mexicano en forma republicana federal, por voluntad del pueblo, se ha dado a esa organización una finalidad única, en beneficio del pueblo, o dicho en otras palabras, para el desarrollo integral de la sociedad mexicana. Siendo uno solo el objetivo del Estado, y persiguiendo una única finalidad, es indebido admitir una doble personalidad, que sólo justificaría en caso de duplicidad de finalidades y objetivos. El Estado mexicano tiene, pues, una sola personalidad, siendo, por su propia definición la única persona de derecho público, sin que esa apreciación se entienda en menoscabo de los Estados de la República, puesto que éstos, en cuanto toca a los regímenes interiores, cobran igual personalidad que la de la Federación”

20 Séptima Época; Instancia: Pleno; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Tomo: 40 Primera Parte; Página: 45