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Procedimiento Administrativo.
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INTRODUCCIÓN.
Todo acto administrativo requiere para su formación, cumplir una serie de requisitos esenciales que le den formalidad al acto, además de guiar conjuntamente al autor de éste para que en su elaboración garantice que la resolución del acto se de conforme a las normas legales.
Esas formalidades y actos precedentes al acto administrativo son lo que constituyen el procedimiento administrativo, al igual que el procedimiento legislativo o judicial.
Es importante distinguir la diferencia entre proceso y procedimiento, ya que se utilizan comúnmente como sinónimos, pero actualmente, la doctrina jurídica hace distinción entre estos dos conceptos.
Miguel Acosta Romero define: “proceso es el conjunto de actos realizados conforme a determinadas normas, que tienen unidad entre si y buscan una finalidad, que es la resolución de un conflicto, la restauración de un derecho, o resolver una controversia preestablecida, mediante una sentencia (1).” a diferencia de “procedimiento es un conjunto de actos realizados conforme a ciertas normas para producir un acto.” En ambos son actos que deben cumplir con formalidades y requisitos esenciales, la diferencia radica que en el proceso se busca solucionar un conflicto mientras que en el procedimiento sólo se establece la manera en que se debe de realizar un acto (2).
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Al emitir un acto administrativo se cumplen formalidades fijadas por la ley y estructurados por los preceptos constitucionales. Es a esto que se le conoce como procedimiento.
El procedimiento administrativo es definido por diversos autores de la siguiente manera:
La doctrina española y particularmente López-Nieto y Mallo dice que el procedimiento administrativo es: “el cause legal que los órganos de la administración pública se ven obligados a seguir en la realización de sus funciones y dentro de su respectiva competencia, para producir los actos administrativos” (3).
Miguel Acosta Romero establece que el procedimiento administrativo es: “todo el conjunto de actos señalados en la ley, para la producción del acto administrativo (procedimiento previo), así como la ejecución voluntaria y la ejecución forzosa, ya sean internas o externas (4).”
Jorge Olivera Toro señala que debe entenderse como “la serie de actos, tramitados según determinado orden y forma y que se encuentra en íntima relación con la unidad del efecto jurídico final, que es la declaración administrativa (5).”
De lo anterior, podemos decir que el procedimiento administrativo establece los requisitos formales que debe cumplir el acto administrativo y señala la serie de pasos que debe de seguirse, pero esto pasos se refieren a la parte esencial del acto y no a lo material o forma de realizarlo. Es decir, marca lo que debe contener el acto administrativo para que se encamine conforme al derecho, de lo contrario se podría considerar como un abuso de autoridad, y por lo tanto, violaría las garantías de los gobernados.
El procedimiento administrativo es lo que nos va a conducir hacia el acto administrativo, y se establece para beneficiar no sólo a la Administración sino también a los particulares.
Royo Villanova considera al procedimiento administrativo como una garantía jurídica, “La necesidad de observar ciertas formas se considera con razón, como una garantía de que el contenido se ajusta a derecho (6).”
Alibert señala “Las formalidades administrativas, no son procedimientos de pura forma a los que la administración podría eludir su cumplimiento. Son garantías otorgadas a los administrados; por ello son la contrapartida de los poderes exorbitantes de la Administración, así como una seguridad contra el riesgo de las decisiones apresuradas, mal estudiadas y vejatorias (7).”
El procedimiento garantiza que los particulares no sean víctimas del abuso de la Administración Pública, que sufran de arbitrariedades por parte de la autoridad, por lo que desde el procedimiento legislativo (desde el punto de vista material) debe otorgar las garantías a los particulares para que el acto administrativo no vaya en contra de derecho y si así fuere, garantizar medios de defensa para poder defenderse.
El procedimiento administrativo se puede clasificar de diversas maneras, adoptando la siguiente clasificación:
- Procedimiento Interno.- Se da en todo el conjunto de actos que realiza la Administración, en la administración de sus órganos, sin afectar la esfera jurídica de los particulares.
- Procedimiento Externo.- Es aquel que si interfiere en la esfera jurídica de los particulares, sin importar el grado, es decir, no importa si es en menor o mayor grado, basta que interfiera.
- Procedimiento Previo.- Es aquel que requiere de estudios previos para su realización y así poder comprobar si es conveniente o no. Si éste no se cumple voluntariamente, sigue el procedimiento posterior.
- Procedimiento Posterior.- Este procedimiento se refiere a lo que es la ejecución, el cual se puede dar de dos formas: una en la que los partes en el contrato se obligan a cumplir con su parte sin necesidad de que el Estado intervenga para obligarlo a cumplir; y en que el Estado intervenga coactivamente para hacer cumplir con lo establecido.
- Procedimiento de Oficio.- También conocido como vinculado, es aquel en que la autoridad tiene que llevar a cabo como parte del cumplimiento de sus obligaciones.
Procedimiento a Petición de parte.- Necesariamente requiere que un particular motive a la autoridad para que realice determinado acto administrativo o para que lo ejecute.
Se ha considerado que no debe existir una ley que establezca firmemente cómo debe de ser el procedimiento administrativo, ya que como hemos estudiado, el Derecho Administrativo es demasiado amplio y resulta muy difícil codificarlo.
Igual sería en cuanto al procedimiento, de todas las materias que regula, cada una requiere de elementos particulares para así garantizar la no afectación de los intereses de los particulares.
Las características del procedimiento administrativo varían según la concepción que se tenga de éste, pero prevalecen las siguientes:
1. Legalidad.- Debe estar previsto en la ley. La autoridad sólo puede hacer aquello que la ley le permite.
2. Eficiencia.- Que el acto administrativo se llegue a ejecutar como se planeó y no sea un esfuerzo inútil.
3. Gratuidad.- Generalmente todo procedimiento administrativo es sin costo, salvo que se trate de un servicio público, es decir, el beneficio particular de sólo alguna o algunas personas.
4. Publicidad.- Debe ser de conocimiento público, no puede mantenerse oculto, salvo que la naturaleza de éste así lo requiera, como en caso de seguridad nacional.
5. Agilidad.- Todos los trámites deben de ser rápidos, dar un resultado lo más pronto posible; aunque en la práctica es generalmente lo contrario.
6. Equidad.- El acto administrativo siempre debe tender a buscar el mayor beneficio al particular.
7. Requisitos del procedimiento.- Deben estar en ley o disposición reglamentaria que lo regule, buscando así el más idóneo para emitir o ejecutar el acto, ya que como mencionaba anteriormente, no es correcto establecer un solo procedimiento para todos los actos administrativos, debido a su naturaleza.
Los requisitos que señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos son los que ya se indicaron:
1. Forma escrita.
2. Que el órgano que lo emita o ejecute sea el competente.
3. Que se funde y motive el acto administrativo.
4. No retroactividad; sólo se aplicara a actos posteriores al acto administrativo, salvo que éste beneficie los que se realizaron con anterioridad.
5. No dejar en estado de indefensión al gobernado, es decir, debe siempre deberá prevalecer su garantía de audiencia, para así darle posibilidad de objetar.
6. Conforme a la ley, no más allá de lo que la ley le permita.
Las formalidades esenciales del procedimiento básicamente son aquellas que exigen los artículos 14 y 16 Constitucionales, garantizando así no dejar en estado de indefensión al particular, otorgándole principalmente su garantía de audiencia, tal como escuchar a éste y notificarle toda decisión que afecte directamente su esfera jurídica.
La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en forma gradual ha llegado a la conclusión de que dicha autoridad administrativa no sólo debe respetar la garantía de legalidad sino también la garantía de audiencia que establece el precepto constitucional. La Corte dijo: “Debe estimarse que si algún valor tiene la garantía del artículo 14 constitucional, debe ser, no solamente obligado a las autoridades administrativas a que se sujeten a la ley, sino obligando al Poder Legislativo para que en sus leyes establezca un procedimiento adecuado en que se oiga a las partes.” Y más adelante agrega: “salvo en determinados casos de excepción que en la misma Constitución se establecen, las leyes deben señalar la posibilidad de audiencia y de defensa para los interesados, en todos los casos administrativos… La idea de la Constitución es que en todo procedimiento que sigan las y que llegue a privar de derechos a un particular, se tenga antes de la privación, la posibilidad de ser oído y la posibilidad de presentar las defensas adecuadas (8)”.
El Pleno de la Suprema Corte ha sostenido que la garantía de audiencia no rige en materia tributaria, de expropiación, ni en materia de impuestos cuando la ley los establece con todos sus elementos sin dejar apreciaciones o arbitrio a las autoridades fiscales y que tampoco se requiere de la audiencia cuando se trata de molestias y no de privación de derechos.
La notificación del acto administrativo es como se como se mencionó, una formalidad esencial, ya que así la Administración Pública hará saber de forma fehaciente y formal a quienes va dirigido el acto administrativo, éste y sus efectos.
Efectos de la notificación:
1. Que el administrado tenga conocimiento del acto administrativo.
2. Que sea punto de partida para cumplimiento de los derechos y obligaciones que impone el acto administrativo. Por ejemplo, quince días para pagar impuestos determinados en cantidad líquida y exigible, seis meses o quince días para determinados actos.
3. Punto de partida para hacer valer, dentro de un plazo que señalan las leyes, los medios de impugnación, ya sean administrativos o jurisdiccionales (9).
CONCLUSIONES.
“El procedimiento administrativo no es tan sólo una pauta a seguir por las Administraciones Públicas para ordenar la sucesión de actuaciones y plazos que conducen a la adopción de una resolución administrativa, sino que también y principalmente, constituye una garantía de los administrados para que puedan hacer vales sus derechos e intereses frente a la administración.
De modo que el procedimiento no trata solamente de encauzar jurídica y racionalmente la actividad administrativa. Su principal objetivo es –o ha de ser- proteger a los ciudadanos ante cualquier género de actuaciones y resoluciones arbitrarias o anómalas de los órganos de la Administración antes de que aquellos se vean obligados a recurrir a la vía jurisdiccional en defensa de sus derechos”. Laureano López Rodó (10).
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de agosto de 1194 e inició su vigencia el 1° de junio de 1995; su contenido se refiere a:
a) Excluye de su ámbito de aplicación las cuestiones locales, municipales, de paraestatales, financiera, fiscal, electoral, competencia económica, responsabilidad de los servidores públicos, justicia laboral y agraria, y del ministerio público.
b) Supletoriedad del Código Federal de Procedimientos Civiles.
c) Campo de aplicación y disposiciones generales.
d) Régimen jurídico del acto administrativo.
e) Nulidad y anulabilidad del acto administrativo.
f) Eficacia del acto administrativo.
g) La extinción del acto administrativo.
h) Disposiciones generales para el procedimiento administrativo.
i) Los interesados.
j) Impedimentos, excusas y recusaciones.
k) Términos y plazos.
l) El acceso a los documentos e información.
m) Notificaciones.
n) Impugnación de notificaciones.
o) Tramitación del procedimiento.
p) Terminación del procedimiento.
q) Visitas de verificación.
r) Mejora regulatoria.
s) Comisión federal de mejora regulatoria.
t) Manifestación de impacto regulatorio.
u) Registro federal de trámites y servicios.
v) Infracciones y sanciones administrativas.
w) Recurso de revisión (11).
El hecho de que se haya creado una Ley Federal de Procedimiento Administrativo, no restringe a que sólo ésta sea la reguladora del procedimiento, ya que como se mencionó y ésta lo establece, hay materias que requieren otro tipo de estudio y forma de elaboración, de acuerdo a las necesidades, pero sobre todo, para garantizar la seguridad jurídica de los particulares.
El procedimiento administrativo no sólo marca la forma en que se ha de realizar el acto administrativo sino que también garantiza los medios de defensa a los particulares evitando así que la autoridad administrativa abuse de su poder, excluyendo esa defensa sólo en casos de impuestos, expropiación y actos de molestia en los que la administración pública debe garantizar el bien de la sociedad y no la de algunos particulares y al darles la posibilidad de audiencia pondrían en peligro al Estado.
El procedimiento no sólo pasa la responsabilidad a la administración pública de las garantías de legalidad y audiencia sino que establece que desde la creación del acto se deben garantizar éstas, obligando al legislador a estudiar detalladamente el acto que se pretende realizar y que en realidad vea el beneficio de los particulares y de no ser así les otorgue las defensas necesarias.
Bibliografía:
- Acosta Romero, Miguel, “Teoría General del Derecho Administrativo,
- primer curso”, 16° ed., México, 2002, Editorial Porrúa.
- Olivera Toro, Jorge, “Manual de Derecho Administrativo”, 5° ed., México, 1988, Editorial Porrúa.
- Fraga, Gabino, “Derecho Administrativo”, 45°ed., México, 2006, Editorial Porrúa.
- Martínez Morales, Rafael I., “Derecho Administrativo, 1er curso”, 5° ed., México, 2009, Editorial Oxford.
Notas al pie:
(1) Acosta Romero, Miguel, “Teoría General del Derecho Administrativo, Primer
curso”, 16° ed., México, 2002, Editorial Porrúa, pág. 909.
(2) Idem.
(3) Citado por Martínez Morales, Rafael I., “Derecho Administrativo 1er curso”,
5° ed., México, 2009, Editorial Oxford, pág. 263.
(4) Acosta Romero, Miguel, “Teoría General del Derecho Administrativo, primer
curso”, 16° ed., México, 2002, Editorial Porrúa, pág. 909.
(5) Olivera Toro, Jorge, “Manual de Derecho Administrativo”, 5° ed., México,
1988, Editorial Porrúa, págs. 219 y 220.
(6) Citado por Olivera Toro, Jorge, “Manual de Derecho Administrativo”, 5° ed.,
México, 1988,Editorial Porrúa, pág 220.
(7) Idem.
(8) Citado por Fraga, Gabino, “Derecho Administrativo”, 45° ed., México, 2006,
Editorial Porrúa, págs. 260 y 261.
(9) Acosta Romero, Miguel, “Teoría General del Derecho Administrativo, primer
curso”, 16° ed. México, 2002, Editorial Porrúa, pág. 914.
(10) Citado por Acosta Romero, Miguel, “Teoría General del Derecho
Administrativo, 1 curso”, 16° ed. México, 2002, Editorial Porrúa, pág. 920.ç
(11) Martínez Morales, Rafael I., “Derecho Administrativo, 1er curso”,
5° ed., México, 2009, Editorial Oxford, págs. 264 y 265.
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