Del Gobierno de Políticas Públicas |
Las políticas públicas son las pautas que marcan la acción que deben tener las autoridades públicas en el seno de la sociedad. En su diseño e implementación técnica confluyen otras disciplinas, como el derecho, la economía y la sociología (1).
La pregunta central de las políticas públicas es qué producen quienes gobiernan, para lograr qué resultados y a través de qué medios (2). En un Estado de derecho, las políticas públicas deben ser la traducción de las leyes de una determinada materia, y deben buscar el logro de los objetivos planteados en el documento de política pública.
Las principales áreas de análisis de las políticas públicas son:
1. El desarrollo social;
2. La economía;
3. La infraestructura carretera y la expansión de las vías generales de
comunicación, de las telecomunicaciones;
4. El desarrollo de la salud;
5. La seguridad pública;
6. Los planes de desarrollo;
7. Los presupuestos anuales de los Estados y las administraciones municipales;
8. La Administración Pública o sistema burocrático y sus planificaciones;
9. Los tratados internacionales; y
10. Las declaraciones de principios de los estados individuales o unidos en
agrupaciones regionales, entre otros (3).
El propósito de las políticas públicas es la gobernabilidad, entendida como la situación en la que concurre el conjunto de condiciones favorables para la acción de Gobierno, que se sitúan en su entorno o son intrínsecas a él. Este concepto se enmarca en el ámbito de "la capacidad de Gobierno" que se da siempre en un ámbito social en el que se registran las demandas de los ciudadanos que son procesadas en menor o mayor medida por el sistema político.
La gobernabilidad se plantea como el ejercicio del poder desde el Estado. Las resoluciones de problemas se ejercen desde él, considerando a la gente como objeto de sus políticas. Su legitimidad deriva de las elecciones populares, pero la gente no es artífice de su gobernabilidad. Para la visión convencional, el problema de la gobernabilidad es el resultado de una sobrecarga del Estado (4).
La gobernabilidad es un fenómeno sistemático que depende de numerosas causas interrelacionadas entre sí. Se basa en el comportamiento de los organismos del gobierno encargados de manejar el Sector Público, es decir, el comportamiento del conjunto de organizaciones del Estado, incluyendo la interacción entre los organismos económicos y políticos del poder Ejecutivo y el comportamiento de la interacción entre los actores que pertenecen a la sociedad civil, a la economía, al mercado y a los sectores sociales menos favorecidos (5).
Entonces la gobernabilidad es, el grado en que las relaciones entre los actores estratégicos obedecen a fórmulas estables y mutuamente aceptadas. Los actores estratégicos son aquellos grupos que controlan uno o más recursos políticos: tales como los cargos públicos asociados al Gobierno, información asociada con los tecnócratas y los medios de información, los factores de producción asociados con las empresas, la fuerza violenta asociada al Ejército y a la policía, los grupos activistas relacionados con los partidos políticos y la autoridad moral relacionada con la iglesia (6).
Así, la gobernabilidad depende de la capacidad del Estado para mantener el orden público, recaudar impuestos, regular el comercio y, sobre todo, mantener el Estado de Derecho. Para cumplir con todas estas funciones se requiere de mayores recursos, por eso se considera que a mayor cantidad de recursos del Estado, mayor será la capacidad de gobernabilidad.
En el contexto de la gobernabilidad, la sobrecarga de expectativas a la que es sometida el poder estatal se debe a la competencia entre partidos políticos, el pluralismo de asociaciones y los medios de comunicación masivos. Este hecho genera un incremento constante de expectativas, obligaciones y responsabilidades planteadas al Gobierno, las cuales no pueden soslayarse, y se expresan en un aumento desproporcionado de las pretensiones de cogestión del estado social, de participación democrática, una politización exagerada de temas y conflictos, donde se manifiesta una codicia desmedida de los ciudadanos (7).
De un modo más amplio, la noción de gobernabilidad se refiere al conjunto de las instituciones de un Estado, incluida la sociedad civil y el Sector Privado, considerando, además, el tipo y grado de relaciones entre ellos.
Las relaciones entre los distintos elementos que componen un Estado, serán en definitiva los que definan el grado de gobernabilidad. Por tanto, se deduce que la gobernabilidad es un concepto político que busca plantear los modos de regulación del orden social y de modo esencial asegurar el bienestar de los ciudadanos de manera más eficaz; a su vez, también define cómo los ciudadanos contribuyen a construir y mantener que las instituciones sean transparentes, eficientes y equitativas.
Ahora bien, para que exista un clima de gobernabilidad en un país que supone la aplicación de un régimen democrático, debe en primer término existir estabilidad política directamente relacionada a un proceso de integración socioeconómico interno. Asimismo, debe existir fortaleza en las instituciones democráticas y debe garantizarse la participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones. En segundo lugar, la gobernabilidad exige condiciones de confianza, seguridad y algún grado de previsibilidad.
La estabilidad política se define como la capacidad de los sistemas políticos para mantener una baja generación de conflictos y de resolverlos exitosamente. Éstos podrían proceder del propio sistema o derivados de su entorno. De esta suerte, logra la continuidad de sus funciones básicas y proporciona certidumbre a los actores políticos (8).
La estabilidad política es un tema que ha ocupado la atención de importantes autores del pensamiento político clásico y de estudiosos de las ciencias sociales contemporáneas. Los puntos de vista son diversos. Hay quien sostiene que sólo la articulación de una cultura cívica y una estructura política democrática hace probable la estabilidad del sistema político. Así, la correspondencia entre cultura y estructuras políticas proporciona las condiciones para la continuidad de los sistemas políticos.
La estabilidad política se explica a partir de la congruencia o cuando menos la semejanza gradual entre los modelos de autoridad del Gobierno y de la sociedad civil. Correlacionadas la estabilidad política con la legitimidad y el desarrollo económico, se propicia riqueza, Industrialización, urbanización y educación. Es decir, hay una vinculación entre los índices de desarrollo económico y social con el grado de estabilidad o inestabilidad políticas (9).
Cuando los sistemas políticos son persistentes es porque cumplen exitosamente dos funciones: asignar valores para una sociedad y lograr que la mayoría de sus miembros acepten estas asignaciones como obligatorias, al menos la mayor parte del tiempo. Entonces la estabilidad de cualquier sistema de Gobierno depende de la adecuación entre el nivel de participación y el de institucionalización política. Una elevada participación sólo puede ser procesada en términos de estabilidad, mediante una alta institucionalización. Contrariamente, a mayor frustración sistémica resultado de la discordancia entre las necesidades sociales y su satisfacción, disminuye la estabilidad política (10).
La estabilidad política se refiere generalmente a los sistemas políticos. Se habla de la estabilidad de o en los sistemas políticos y éstos están integrados por los actores políticos relevantes de una sociedad y por la estructura de relaciones políticas establecida entre ellos. La estructura de relaciones políticas vincula a los actores en la producción, organización e institucionalización del orden social. Son relaciones de poder que marcan jerarquías entre los actores y constituyen los mecanismos de interacción de la gestión política y social.
Los sistemas políticos no pueden concebirse como equilibrados y cerrados. Los conflictos, las tensiones y la lucha política son consustanciales a ellos. Representan una fuente potencial o activa de trastornos que obligan a los sistemas políticos a producirse, reproducirse y transformarse. De esta manera, la estabilidad política incorpora tanto la persistencia como la transformación. Por ello, la estabilidad política es siempre relativa. Así, el cambio es incorporado en la persistencia de la estabilidad política y es, además, uno de sus medios de consecución. El mantenimiento de la estabilidad política puede reflejarse en los intentos por restablecer el anterior punto de equilibrio o bien en buscar otro nuevo.
La estabilidad política no significa inmovilidad, ni equilibrio estático. Los sistemas políticos muestran dinamismo, sinónimo de cambio y de transformación. Lo importante es que el cambio no sea tan intenso y abrupto que rebase la capacidad del sistema político para enfrentarlo y adaptarse, para que no lleve a una crisis al sistema político. Entonces la estabilidad política es compatible con el cambio, pero no con la crisis ni con la ruptura del orden político y social. La estabilidad puede convivir con el cambio controlado, que se realiza a través de procedimientos previstos. Es un cambio con certidumbre y legitimidad relativas entre los actores relevantes (11).
La inestabilidad política promueve la incertidumbre ante el desorden político. Si proliferan conflictos que no son manejados oportuna y eficazmente a través de procedimientos institucionales, se rompen las relaciones de confianza y se pone en riesgo la gobernabilidad. Si no hay referentes firmes, las expectativas y los roles de los actores políticos pierden estructura y se debilitan las instituciones, provocando disfunciones en el sistema político y violencia potencial o real.
Un escenario favorable a la estabilidad política es aquel en el que el sistema político tenga que enfrentar relativamente pocos conflictos generados por él o derivados de su entorno y que cuente con una gran capacidad para procesar dichos conflictos. Estas dos variables básicas de la estabilidad política dependen, a su vez, de una serie de factores:
1) La existencia de una cultura política congruente con la estructura democrática;
2) La semejanza de modelos de autoridad entre el Gobierno y la sociedad civil; y
3) El desarrollo económico (12).
Estos son factores fundamentales para crear situaciones de baja generación de conflictos para un sistema político y de alta capacidad para procesarlos. Para indagar la estabilidad de un sistema político es útil abordar el análisis de ciertos asuntos específicos mediante el recurso de conceptos diferenciados. Estos son asuntos como los de comunidad política, régimen y autoridad, que en su interdependencia arrojan una imagen general del grado de estabilidad de un sistema político.
Cuando el propósito es identificar el objeto, el grado y las modalidades de la estabilidad política, se confronta el concepto de estabilidad política con una tipología de sistemas políticos, que distingue entre sistemas políticos democráticos, autoritarios y totalitarios. Cada sistema político cuenta con mecanismos peculiares para tratar de garantizar la gobernabilidad y la estabilidad, que en cada uno de ellos adquiere un sentido distinto. Así, en términos generales, podemos diferenciar entre estabilidad democrática, autoritaria y totalitaria.
La estabilidad democrática se logra gracias a la combinación de diversos factores, tales como la cultura política, las instituciones, la legalidad y las prácticas democráticas adecuadamente articuladas. Lo anterior mantiene la relación demandas y satisfactores y los conflictos políticos dentro de ciertos límites que no amenazan el funcionamiento del sistema. Los mecanismos de la estabilidad autoritaria y los de la totalitaria han sido poco estudiados. En ambos destaca como recurso el control social y político mediante procedimientos como los partidos de Estado, el clientelismo y el conservadurismo, o bien, aquellos menos sutiles de carácter abiertamente represivo.
Las condiciones básicas para la estabilidad política que con la legitimidad y la eficacia decisional, pueden representar la síntesis o agregación de las múltiples variables que inciden en el mantenimiento de la estabilidad, pueden constituir un círculo vicioso: la primera contribuirá a la segunda y ésta reforzará aquella. Cuando un sistema político cuenta con ambas condiciones, es previsible una escasa generación de conflictos y una gran capacidad para procesarlos exitosamente (13).
La función de mantenimiento de la estabilidad política está conformada por dos bloques: el de control político-militar —relacionado con la paz social y la seguridad nacional— y el de control político-social —referido a las instituciones y estructuras laborales y de atención a la sociedad en sus expectativas—.
En un sistema político democrático, como es el caso de México, la estabilidad política supone procedimientos institucionales para el cambio, basados en el Estado de derecho y en el acuerdo entre los actores de someterse a los resultados de estos procedimientos. En este régimen de gobierno puede persistir la estabilidad junto con la preservación de la legitimidad del sistema y de sus procedimientos. Se mantiene también el cumplimiento de las funciones básicas del sistema político, aunque éstas pudieran cumplirse con nuevas formas y un reacomodo de los actores. La estabilidad política proporciona, aun con la incorporación de transformaciones en el sistema político, una relativa certidumbre en las instituciones y los actores relevantes.
Así, la legitimidad y la eficacia decisional pueden ser consideradas las condiciones decisivas para la estabilidad. Un sistema político es estable si y sólo si en determinadas circunstancias tiene la tendencia o disposición a reaccionar en tal forma que logre mantener su identidad.
Fuentes consultadas:
• Centro de Estudios Adams. Organización del Estado y de la Administración
Pública. Las Comunidades Europeas. Madrid. 1992.
• Colegio de México, El. Lecturas Básicas de Administración y Políticas Públicas.
México, 2000.
• Dussauge Laguna, Mauricio I. Tres temas para la necesaria reforma de la
Administración Pública Mexicana. Este País. Núm., 117, diciembre. México, 2000,
pp. 40-43.
• Moscoso, Javier. La Transformación de la Administración Pública en la transición
del Autoritarismo a la Democracia. El caso de España. Argentina & Centro
Latinoamericano de Administración para le Desarrollo, 1993. INAP.
• Nalda García, José Constantino. Administración Pública para la Democracia.
Algunos aspectos estratégicos. Venezuela, 1993. CLAD.
• Pardo, María del Carmen. Neutralidad y compromiso político de los funcionarios
públicos, en Bravo Ahuja, Victor (coordinador). Ensayos sobre la modernidad
nacional. Tendencias contemporáneas de la Administración Pública. México,
1989. Diana.
Notas al pie:
(1) Centro de Estudios Adams. “Organización del Estado y de la Administración
Pública”. Las Comunidades Europeas. Madrid. 1992.
(2) Ídem.
(3) Lecturas Básicas de Administración y Políticas Públicas. México, 2000.
El Colegio de México.
(4) Pardo, María del Carmen. La Administración Pública en México. su desarrollo
como disciplina. Revista Foro Internacional. Vol. XXXIII, núm., 1. México,
1985. El Colegio de México.
(5) Nalda García, José Constantino. Administración Pública para la Democracia.
Algunos aspectos estratégicos. Venezuela, 1993. CLAD.
(6) Ídem.
(7) Nalda García, Op.Cit.
(8) Dussauge Laguna, Mauricio I. Tres temas para la necesaria reforma de la
Administración Pública Mexicana. Este País. Núm., 117, diciembre. México,
2000, pp. 40-43.
(9) Idem.
(10) Dussauge Laguna, Mauricio I. Op. Cit., p.p. 40-43.
(11) Dussauge Laguna, Mauricio I. Op. Cit., p.p. 40-43.
(12) Moscoso, Javier. La Transformación de la Administración Pública en la
transición del Autoritarismo a la Democracia. El caso de España. Argentina
& Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 1993. INAP.
(13) Moscoso, Javier. Op. Cit.
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