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El veto es la facultad que tiene el titular de un órgano para desaprobar un proyecto aceptado o sancionado. Su fundamento es de en razón de conveniencia política y de armonización del funcionamiento de los poderes del Estado (FABRÉ, 2009), así como el mantenimiento del equilibrio en los controles de poder.
Actualmente, la figura ha evolucionado, de tal suerte que cuenta con diferentes formas o modalidades. Para el presente artículo, se hará referencia a tres momentos de esta figura: el utilizado por el Presidente dentro del sistema republicano (1) , el contemplado dentro del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y el previsto dentro del Consejo de Ministros de la Unión Europea (2).
VETO PRESIDENCIAL
El derecho de veto surge en los Estados Unidos. Su existencia data desde la conclusión de la Guerra de Independencia en 1783 (Nationmaster, 2009).
Originalmente, el término es latino y significa prohibir y puede ser entendido, como la posibilidad que tiene el jefe del poder ejecutivo de rechazar una ley o decreto del congreso u órgano legislativo (Morales, 2006). Así, el veto da al presidente o titular del Poder Ejecutivo los derechos a prohibir cuando así lo desee. Según Grim (2009), el derecho de veto no es absoluto, ni aún en los Estados Unidos de Norteamérica, ya que en aquel país, si dos tercios de la Cámara y el Senado no está de acuerdo con la propuesta presidencial de veto, éste puede ser anulado.
En el caso de México, el veto se encuentra regulado en el artículo 72 de la Constitución Federal , en la que establece la posibilidad de que el Presidente de la República rechace la totalidad o una parte de una ley aprobada por el Congreso de la Unión.
Dentro del veto parcial, existe la posibilidad que se realice respecto de una partida presupuestal (denominado veto de partida (4). Este ha sido el tema preferido entre los presidentes anteriores de los Estados Unidos, ya que sólo implica los vetos en ciertas partes de un proyecto de ley que se supone que son un conjunto (Murray, 2009) (5). Actualmente, este veto de partida implica grandes ventajas, ya que permitiría mantener la oportunidad y conveniencia de las decisiones administrativas en el Estado.
En este sentido, la Suprema Corte de Justicia de Estados Unidos descartó la declaración de inconstitucionalidad del veto de partida por una razón: de acuerdo a sus razonamientos, esta modalidad ha creado un equilibrio equitativo entre las distintas ramas del gobierno, donde el Presidente pueda escapar con el cambio de la ley, sin que el Congreso dé su aprobación (6) .
El veto de partida es una figura que no existe en nuestro país, aunque la Suprema Corte de Justicia de la Nación haya considerado, desde 2005, que el Presidente tiene la facultad para vetar el Presupuesto de Egresos de la Federación, aprobado por la Cámara de Diputados (7) , haciendo observaciones en determinadas partidas o en su totalidad. Ahora bien, al igual que en el caso norteamericano, se prevé que si un proyecto “es confirmado por las dos terceras partes de los legisladores presentes en la sesión correspondiente, tratándose de actos unicamarales (8) , el proyecto será decreto y volverá al Ejecutivo Federal para su promulgación; además, la votación será nominal”.
No obstante el mandamiento constitucional, existe aún la posibilidad del Veto de bolsillo, el que se manifiesta cuando el presidente decide no mandar publicar la ley que le ha sido enviada, evitando así que la ley se vuelva obligatoria. Lo anterior, al no existir una sanción por la omisión dentro del proceso legislativo, ya que la sanción de facto puede ser sólo una pérdida en la capitalización política del Presidente (aunque al mismo tiempo, pudiera crearle el efecto inverso).
Así entonces, el veto del Ejecutivo inserto en el proceso legislativo corresponde a un sistema de controles entre poderes públicos, es decir, sirve para limitar la actuación del Poder Legislativo y mantener el equilibrio de las normas jurídicas con la realidad del gobierno. De hecho, es resaltable la importancia que el veto reviste, ya que de otra manera, el Órgano Legislativo puede llegar a tener más poder que el propio Presidente y es éste último quien sabe a ciencia cierta lo que en la práctica, su país necesita.
VETO EN EL CONSEJO DE SEGURIDAD DE LAS NACIONES UNIDAS.
El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (UNSC) es un grupo de miembros cuya intención es llevar la paz y la seguridad internacionales en el mundo. Se compone de 15 miembros de un grupo de países; de éstos, 5 son permanentes y tienen el poder de veto (9) . Los 10 restantes que no son miembros y que no son permanentes son elegidos, por un período de dos años, y se renuevan anualmente, con sustitución por mitad. Sus sesiones se celebran de manera periódica durante todo el año, especialmente durante los momentos de urgencia. Su sede es la misma que la de las Naciones Unidas (Nueva York).
Rosenberg (2009) afirmó que su estructura se basa en el hecho de que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas debe ser capaz de actuar rápidamente en situaciones de emergencia internacional, por lo que un representante de cada país y miembro del Consejo de Seguridad deben estar presentes en todo momento en la Sede de las Naciones Unidas.
Así entonces, las resoluciones anuales se llevan a cabo con el fin de abordar asuntos que amenazan la paz. El Consejo de Seguridad señaló que entre la larga lista de resoluciones de este año (2009a) están la situación en Irak, los niños y los conflictos armados en todo el mundo; y la paz en África.
Para la toma de decisiones del consejo de Seguridad, se establece el procedimiento en los artículos 27 a 32 del …. Dentro de esto, lo más relevante refiere a la modificado del artículo 27 de la Carta de las Naciones Unidas (2009b) el cual establece que un mínimo de 9 miembros de los 15 debe aprobar cada votación. También establece que un voto negativo (veto) de cualquiera de los miembros permanentes daría como resultado la denegación de una propuesta.
Así entonces, en el caso del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el veto se refiere a la inconformidad de la propuesta presentada. Lo anterior tiene sentido, ya que en este órgano la premisa es mantener la paz mundial, no obstante, en ocasiones, sea necesario utilizar la fuerza legítima. Como su finalidad no es hacer la guerra, luego entonces, están limitados a que la mayoría de los miembros temporales del Consejo y todos los miembros permanentes apoyen la idea, ya que si alguno de los miembros permanentes lo rechaza la propuesta se desecha. Además, el que este acuerdo generado se deba entender como una norma (ya que genera efectos obligatorios), provoca la votación referida.
Concluyendo, el veto en este órgano es la negativa a avalar la propuesta de algún país, evitándose así que el acuerdo llegue a convertirse en un mandamiento obligatorio para las Naciones Unidas y, por consiguiente, a los países que le integran. Evidentemente es diverso al planteado en el sistema republicano, ya que en esta ocasión se carece de un proceso legislativo (en el sentido tradicional), sino que el proceso tiene tintes de acto administrativo. Amén de lo anterior, es fundamental que las Naciones Unidas mantenga su congruencia dentro de los órganos que le integran, razón por la cual se debe ser muy riguroso al momento de aceptar la activación de las fuerzas internacionales.
En cuanto a las desventajas de dar poder de veto a los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, Howell (1998) refiere que el hecho de que sólo se permita a los 5 países permanentes del Consejo de Seguridad es injusto, ya que considera inconstitucional que sólo 5 miembros del grupo tengan la autoridad para descartar cualquier acción determinada y que las elecciones podrían ser crítica, sobre todo considerando que este poder de veto se concedió a los 5 miembros permanentes de la Segunda Guerra Mundial, ya que la economía y la política han cambiado, por lo tanto las normas (incluyendo el poder de veto), debe cambiar también (ibid).
Un ejemplo de por qué el público plantea debates sobre el poder de veto en el Consejo de Seguridad es el tema actual en Irak. De acuerdo con Bailey y Daws (1998), el presidente Bush utilizó su veto con el deseo de detener todas las operaciones militares en Gaza en 2004.
VETO EN EL CONSEJO DE MINISTROS DE LA UNIÓN EUROPEA.
El Consejo de Ministros es el principal órgano de decisión de la Unión Europea; está representado por los 27 Estados miembro; es el principal centro para la toma decisión (Europa, 2009), el cual organiza reuniones en Bruselas o Luxemburgo para reunir a los jefes de Estado, ministros de la UE, y el Presidente de la Comisión Europea con el fin de discutir y acordar las diferentes políticas y legislaciones sobre los países miembros de la Unión Europea (Globalgetaway, 2009).
Según Europa (2009), el Consejo organiza un máximo de 4 reuniones al año, en el que temas como la económica y asuntos financieros, la justicia o los asuntos de interior, y de Educación y Juventud (entre otros), se discuten. Los temas a tratar se anuncian antes de cada reunión, ya que cada país tiene diferentes ministros que representan diferentes temas de discusión, y por lo tanto, deben ser notificadas (ibid).
Cada Ministro en el Consejo representa legalmente a su gobierno (incluyendo su firma). Además, cada ministro en el Consejo es responsable ante su parlamento nacional y los ciudadanos sobre el parlamento que representa. Esto garantiza la legitimidad democrática de las decisiones del Consejo.(Ibíd)
Europa (2009) también declaró que miembros de los Estados sólo tiene el poder de veto cuando se discuten temas delicados, a saber: Política exterior y de seguridad; Fiscalidad; Asilo; y Política de Inmigración (ibid).
Según la BBC News (2001), todos los Estados miembros presentes en la reunión deben estar de acuerdo acerca de los temas anteriores. Empero, el Consejo tiene una segunda forma de tomar decisiones: votación por mayoría calificada(VMC) (10), el que es el método más practicado en el Consejo (ibid). La ventaja de este sistema es que la UE puede aceptar en la actualidad 87 votos (por 1 de los miembros presentes), lo que significa que un mínimo de 62 votos que se necesita para aceptar una propuesta, más que el simple 50%, 44 votos del estado (BBC News 2009). La razón de la mayoría calificada, en lugar de un simple 50%, significa que al menos la mitad de la población de la UE y la mitad de los Estados miembros deben estar a favor de una moción para dárselo (ibid).
En este órgano, el veto se refiere a la negativa de los Ministros de aceptar la moción, al votar en sentido negativa y establecer esta mayoría calificada para generar el acuerdo. Así, este veto implica una forma de mantener la soberanía de todos los países, ya que si no se reservaran las materias delicadas, se correría el riesgo de violentar la soberanía Estatal y se lograran acuerdos de facto que alteraran el orden público interno, pudiendo, inclusive, romper los regímenes políticos de los Estados miembro.
A MANERA DE CONCLUSIÓN.
El veto es una figura que se ha establecido para permitir el juego de controles entre diversos poderes públicos, ya sea domésticos o en los súper estados modernos.
Evidentemente, esta figura ha venido cambiando de acuerdo a las necesidades y circunstancias de los países, ya que si bien, surge en un inicio en los Estados Unidos de Norteamérica como una manera de controlar el juego de poder entre los órganos Ejecutivo y Legislativo (11) , esto ya no es suficiente en la situación actual, sobre todo, cuando vemos los efectos generados por la globalización (como en el caso de la Unión Europea) o de los organismos supranacionales (en el supuesto analizado de la ONU), donde se hace necesario ajustar la figura del veto para que los países puedan buscar y lograr objetivos comunes sin perder sus soberanías internas.
Así, aun cuando el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas y el Consejo de Ministros de la Unión Europea tienen sistemas parecidos, guardan diferencias fundamentales en cuanto a los contenidos, precisamente por los objetivos que ambos persiguen, ya que no tienen las mismas implicaciones el mantenimiento de la paz mundial que la unificación económica, social, laboral, educativa.
FUENTES DE CONSULTA.
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Bárcena Zubieta, Arturo y Herrera García, Alfonso. Veto al presupuesto y dogmática constitucional. Un comentario a propósito de la controversia constitucional 109/2004.
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Grim, R. (2009). Obama Issues First Veto Threat. Internet
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Howell, L.D (1998) The UN’s Sticky Veto. Internet http://findarticles.com/p/articles/mi_m1272/is_n2632_v126/ai_20301224/
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Nota al pie :
(1) Refiriendo básicamente al sistema norteamericano y mexicano.
(2) Vale la pena considerar lo que la Constitución Norteamericana establece al
respecto, a saber: Article. I. Section. 7. Clause 2: Every Bill which shall have
passed the House of Representatives and the Senate, shall, before it become
a Law, be presented to the President of the United States; If he approve he
shall sign it, but if not he shall return it, with his Objections to that House in
which it shall have originated, who shall enter the Objections at large on their
Journal, and proceed to reconsider it. If after such Reconsideration two thirds
of that House shall agree to pass the Bill, it shall be sent, together with the
Objections, to the other House, by which it shall likewise be reconsidered,
and if approved by two thirds of that House, it shall become a Law. But in
all such Cases the Votes of both Houses shall be determined by yeas and
Nays, and the Names of the Persons voting for and against the Bill shall be
entered on the Journal of each House respectively. If any Bill shall not be
returned by the President within ten Days (Sundays excepted) after it shall
have been presented to him, the Same shall be a Law, in like Manner as if he
had signed it, unless the Congress by their Adjournment prevent its Return,
in which Case it shall not be a Law. Clause 3: Every Order, Resolution,
or Vote to which the Concurrence of the Senate and House of
Representatives may be necessary (except on a question of Adjournment)
shall be presented to the President of the United States; and before the Same
shall take Effect, shall be approved by him, or being disapproved by him,
shall be repassed by two thirds of the Senate and House of Representatives,
according to the Rules and Limitations prescribed in the Case of a Bill.
(3) Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea
exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas,
observándose el Reglamento de Debates sobre la forma, intervalos y modo
de proceder en las discusiones y votaciones. A. Aprobado un proyecto en la
Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare,
se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo
publicará inmediatamente. B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo,
todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen,
dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término hubiere el
Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución
deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido. C. El
proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo,
será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser
discutido de nuevo por ésta, (, sic DOF 05-02-1917) y si fuese confirmado
por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la
Cámara revisora. Si por esta fuese sancionado por la misma mayoría, el
proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación. Las
votaciones de ley o decreto, serán nominales. D. Si algún proyecto de ley o
decreto, fuese desechado en su totalidad por la Cámara de revisión, volverá a la de su origen con las observaciones que aquella le hubiese hecho. Si
examinado de nuevo fuese aprobado por la mayoría absoluta de los
miembros presentes, volverá a la Cámara que lo desechó, la cual lo tomará
otra vez en consideración, y si lo aprobare por la misma mayoría, pasará al
Ejecutivo para los efectos de la fracción A; pero si lo reprobase, no podrá
volver a presentarse en el mismo período de sesiones. E. Si un proyecto de
ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado, o adicionado por la
Cámara revisora, la nueva discusión de la Cámara de su origen versará
únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder
alterarse en manera alguna los artículos aprobados. Si las adiciones o
reformas hechas por la Cámara revisora fuesen aprobadas por la mayoría
absoluta de los votos presentes en la Cámara de su origen, se pasará todo el
proyecto al Ejecutivo, para los efectos de la fracción A. Si las adiciones o
reformas hechas por la Cámara revisora fueren reprobadas por la mayoría
de votos en la Cámara de su origen, volverán a aquella para que tome en
consideración las razones de ésta, y si por mayoría absoluta de votos
presentes se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o
reformas, el proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas Cámaras, se
pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A. Si la Cámara revisora
insistiere, por la mayoría absoluta de votos presentes, en dichas adiciones o
reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente
período de sesiones, a no ser que ambas Cámaras acuerden, por la mayoría
absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados para
su examen y votación en las sesiones siguientes…I (J, sic DOF 24-11-1923).
El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las resoluciones del
Congreso o de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo
electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare
que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por
delitos oficiales. Tampoco podrá hacerlas al Decreto de convocatoria
a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente.
(4) Este tipo de veto, otorga al Presidente el derecho a recortar los gastos del
congreso para partes específicas de un proyecto de ley, ya que es por lo
general en extremadamente alto (Schultz, 2009).
(5) En este sentido, vale la pena señalar que aunque Clinton tenía línea de los
derechos de veto (el cual fue concedido en 1996) la Suprema Corte revocó el
poder en 1998, sustentándose en su declaración de inconstitucionalidad. Este
tipo de veto, otorga al Presidente el derecho a recortar los gastos del
congreso para partes específicas de un proyecto de ley, ya que es por lo
general en extremadamente alto (Schultz, 2009).
(6) En este sentido Lee (2009) declaró que el presidente Barack Obama podría
ser el segundo presidente para ganar el poder de veto de partidas
individuales, ya que considera esta posibilidad gracias al rediseño
de la propuesta presentada por senadores John McCain y Russ Feingold en la
legislación para que el Congreso aún tenga la aprobación final en la línea
presidencial de veto (como aparentemente no lo tenía en el pasado).
(7) Controversia Constitucional 109/2004 de fecha 17 de mayo de 2005.
(8) En este caso, el Presupuesto de Egresos corresponde en exclusivo, a la
Cámara de Diputados.
(9) Estos países son China, Francia, Rusia, Reino Unido y los Estados Unidos.
(10) Europa (2009) explica que la votación por mayoría calificada es un sistema
utilizado en la UE para aprobar la ley, cuando los dos tercios de los
miembros de la mayoría de los países que apruebe una propuesta.
(11) Permitiendo así la existencia de los frenos, contrapesos y temperamentos
en la división de poderes.
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