AÑO 3 NO. 20 || 10 . AGOSTO . 2014

EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA.

Articulo Realizado Por: Lic. Martha Alicia De Jesús Velázquez Hernández.
Catedrático de la Facultad de Derecho
Universidad De La Salle A. C.

Imagen tomada de: www.utel.edu.mx


I.- Conceptos 1.1. Concepto de Administración.

Para la lengua española, la voz administración puede definirse como “acción de administrar. Conjunto de funciones que se ejecutan para administrar. Cargo de administrador…”1 Se le considera como “la función del Estado que consiste en aplicar las leyes y cuidar de los intereses y el bienestar públicos… Conjunto de todos los organismos que desempeñan estas funciones, Gobierno, Política”2.

Administración es el vocablo que se utiliza para referirse a las personas que determinan los objetivos y las políticas de una organización3

La palabra administración “tiene, básicamente, tres significaciones: una en el campo jurídico, otra en el empresarial privado y otra en el político… En el ámbito político se entiende por administración una de las tres funciones cardinales del Estado, que está a cargo del poder ejecutivo[…], su función es manejar los bienes y recursos del Estado, recaudar e invertir los fondos fiscales, prestar los servicios públicos y asegurar el orden jurídico, por medio de actos concretos, inmediatos e incesantes. […] La administración representa una de las dos ramas de las complejas faenas del gobierno. Es la rama de las actividades concretas y cuantificables. La otra es la del liderazgo moral y político sobre la comunidad nacional.”4

1.2.- Administración Pública.

En sentido estricto es el conjunto de órganos que integran el poder ejecutivo en los distintos niveles territoriales: más ampliamente incluye la actividad que desarrollan los diferentes órganos que integran el poder legislativo, ejecutivo y judicial.5

Por Administración Pública se entiende, generalmente, aquella parte del Poder Ejecutivo a cuyo cargo está la responsabilidad de desarrollar la función administrativa.6

Se considera a la Administración pública como la “coordinación de los esfuerzos para llevar a cabo una política económica concreta y, en general, una política social cuyas directrices están marcadas por el gobierno de la nación”7

El concepto hace alusión a dos situaciones diferentes, en primer lugar, se refiere al órgano del Estado, esto es, a la estructura organizativa del mismo, y por otra parte, a la actividad que dichos órganos desempeñan y que finalmente consiste en la prestación de los servicios públicos para la satisfacción de las necesidades de la sociedad.

Para Faya Viesca “La Administración Pública consiste en todo aquello que tiene como finalidad la aplicación o realización de la política”8. Y el mismo autor señala que ‘La administración pública es el conjunto de medios de acción, sean directos o indirectos, sean humanos, materiales o morales, de los cuales dispone el gobierno nacional para lograr los propósitos y llevar a cabo las tareas de interés público que no cumplan las empresas privadas o las particulares y que determinan los Poderes Constitucionales, legalmente dedicados a recoger y definir la política general de la nación.’9

La Administración Pública puede ser considerada como un producto de la evolución histórica de la sociedad, que ha requerido organismos especializados para su realización, como lo es la división de los poderes dentro del Estado, lo que conlleva a una especialización de la materia sin aislarla del contexto general, es tan importante la Administración Pública que ha alcanzado su propio rango dentro de la investigación científica-social.

La administración pública tiene como objetivos alcanzar la satisfacción social, satisfaciendo los requerimientos de la sociedad mediante la ejecución de los actos necesarios para ello, que se traducen en actos administrativos, debidamente coordinados, con eficacia y con eficiencia en la aplicación de los recursos, lo que engloba una auténtica productividad.

En la búsqueda de una óptima función administrativa, se ha creado toda una ciencia de la administración pública, que tiene métodos y fines propios y que ha evolucionado a partir del siglo XVIII, sin embargo, es en la actualidad que ha sido retomada y existe un marcado interés por la actividad del Estado a efecto de buscar una óptima función del mismo

1.3.- La Administración Pública como Ciencia.

La administración pública se ubica dentro de las ciencias sociales, constituye un esfuerzo de las autoridades elegidas para administrar el Estado, para buscar la satisfacción de las necesidades de la población, conduciendo el desarrollo económico y social bajo los principios jurídicos que determina la norma primaria, esto es, la Administración Pública debe conducirse acorde a lo que establece la Constitución de cada Estado, por ello está unida a la Ciencia Política, pues existe una fusión entre política y administración, al considerar que es el Estado el que tiene encomendada la función de administración, mediante las atribuciones, funciones o facultades, servicios públicos, actos y prerrogativas que le son conferidas por el orden jurídico

La ciencia de la Administración Pública se encuentra íntimamente relacionada con el Derecho Constitucional y con el Derecho Administrativo, el primero establece la forma de constituir los poderes del Estado y la distribución de los mismos, otorga funciones y atribuciones y le enmarca los límites, el Derecho Administrativo determina de manera concreta la forma de llevar a cabo los actos encomendados a la administración pública; sin embargo, también tiene relación con la mayoría de las ciencias, como la política; la sociología; la economía; la psicología; las matemáticas; la ecología; el Derecho Laboral; Fiscal, entre otros, pues al tratarse de una ciencia social requiere del apoyo de las diversas disciplinas para poder organizar y conocer las necesidades de la población, sus exigencias, el perfil de la misma, la forma de negociación con la población si fuere necesario, la manera de administrar recursos, el manejo de personal, el crecimiento y desarrollo de las áreas que se administren, en fin, es una ciencia que se involucra con otras afines, tanto sociales como exactas.

No podemos olvidar que el estudio de la Administración Pública ha estado aparejado al análisis de la Burocracia, perfectamente estudiada desde el punto de vista sociológico por Max Weber, para quien, frente a la legitimidad mágica del liderazgo carismático que encontramos en profetas y caudillos, aparece la legitimidad anónima, legalista e impersonal de la burocracia contemporánea, característica del Estado moderno pero también de un sinnúmero de instituciones no públicas.

1.4.- Finalidad de la Administración Pública.

Analizando el concepto del Maestro Serra Rojas, en el sentido de que la Administración Pública es una entidad constituida por los diversos órganos del Poder Ejecutivo Federal, que tienen por finalidad realizar las tareas sociales, permanentes y eficaces de interés general, que la Constitución y las leyes administrativas señalan al Estado para dar satisfacción a las necesidades generales de la nación10, tenemos entonces que la Administración Pública tiene como finalidad dar cumplimiento a los ordenamientos constitucionales tendientes a la satisfacción de las necesidades de la sociedad, como un acto de interés general, para lo cual, el Estado se organiza en órganos o instituciones que le permitan cumplir con dichas finalidades.

Desde el punto de vista del Derecho Administrativo, el Estado, para alcanzar sus finalidades administrativas, debe contar con una estructura organizativa, con procedimientos jurídicos y técnicos que le permitan ejecutar los actos administrativos y con los recursos suficientes, tanto humanos, como materiales, y sobre todo, financieros.

II.- EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

2.1.- Antecedentes de la Administración Pública

La administración pública es una noción que seguramente existe desde que los seres humanos comienzan a organizarse socialmente, no podemos concebir a ningún grupo social sin dos elementos alrededor de los cuáles funcionará, uno de ellos son las reglas de comportamiento que deben observar los integrantes del grupo social que corresponda y la otra es la administración de los recursos con que cada sociedad cuente.

Seguramente aquellos pueblos que lograron establecer su hegemonía fueron sociedades muy bien organizadas y administradas, por ejemplo, el pueblo egipcio, los romanos, los pueblos bárbaros que lograron una gran dominación del mundo europeo; en América, ejemplos dignos de elogio son los pueblos tolteca, maya y por supuesto el azteca de quien con mayor exactitud, conocemos que contó con una excelente estructura administrativa que giraba alrededor del Huey Tlatoani, los Consejeros (ancianos), el poder religioso y sobre todo, un gran funcionario, el Cihuacóatl, dicho pueblo logró en menos de doscientos años el dominio imperial.

Señala Ferrel Heady que “la administración pública como un aspecto de la actividad gubernamental, existe desde que los organismo políticos funcionan y tratan de alcanzar los objetivos programáticos fijados, por los que toman las decisiones políticas. La administración pública como un campo de estudio sistemático es mucho más reciente”11.

Diversos autores buscan los antecedentes de la administración pública en fuentes antiguas, como en la Biblia; la filosofía griega; en los sistemas que emergieron del derecho neo romanista, en Inglaterra, sin embargo, asegura Ferrel que “fue hasta el siglo XVIII cuando el Cameralismo, se ocupa de la administración sistemática de los asuntos del gobierno, se convirtió en especialidad de los Estados Alemanes en Europa occidental”, refiere el autor en cita que en los Estados Unidos esta especialización no tuvo lugar sino hasta el final del siglo XIX, con la publicación, en 1887 del famoso artículo de Woodrow Wilson “El Estudio de la Administración, usualmente considerado el punto de partida”12

Es entonces, a partir de esta época (finales del S. XIX) en que la Administración Pública empieza ser considerada como tema de especialización, incrustándose, ya sea como una subespecialidad de las ciencias políticas o como una disciplina académica autónoma.

Considerando la extensión del presente trabajo y sus finalidades, es difícil analizar la totalidad de las teorías surgidas alrededor de la evolución de la Administración Pública, ello requeriría la elaboración de todo un trabajo más amplio, por lo que nos vimos en la necesidad de tomar las ideas sólo de algunos teóricos representativos de países como Prusia, Francia, Alemania y Estado Unidos y que a continuación se referirán.

2.1.1.- Prusia

En la búsqueda de los antecedentes históricos de la Administración Pública, encontramos que la primera Administración estatal centralizada surgió en Europa, principalmente en Prusia y en Francia, en donde se encuentra el más temprano sistema de formación institucional y como disciplina científica orientada a la Administración, aparecen cátedras y escuelas superiores, así como exigencias de preparación para el ingreso a la Función Pública, que implicaban un correspondiente estudio superior.

Las primeras cátedras científico-administrativas dieron inicio alrededor de 1720 en Prusia por Federico Guillermo I. La Ciencia de la Administración fue denominada Cameralística o Ciencia Cameral, pues las Cámaras eran en el contexto histórico, las instituciones centrales del sistema de la administración del Estado que incluía problemas agrícolas y forestales, así como impuestos, finanzas y estadísticas. No debemos perder de vista que el Cameralismo se desarrolla dentro de los Estados absolutistas.

En la etapa del desarrollo del Cameralismo, para acceder a puestos importantes dentro de la administración, era necesario tener formación Cameralística, afirma Ferrel Heady, tomando la idea de Herman Finer en el sentido de que, ‘Ciertamente Prusia tiene la distinción de ser el primer Estado moderno en elaborar e introducir un sistema de exámenes para el servicio público en el que participaran tanto la administración central como los departamentos involucrados, y que comprendía exámenes escritos y orales en materias tanto teóricas como prácticas´13.

En 1729, Pedro Simón Gasser escribió el primer libro de texto sobre administración, intitulado “Introducción a las Ciencias Económicas, Política y Cameral.

Entre 1755 y 1756, Juan Enrique Von Justi, elabora su obra Economía de Estado y sus Principios de Ciencia de la Policía, que constituyen los principios del Cameralismo. Von Justi es el más importante de los teóricos del absolutismo prusiano, escribe los “Elementos generales del policía” (1756) en el que analiza los aspectos que debe cubrir el Estado a través de la Administración Pública en beneficio de la sociedad, así como la fundación de las ciudades y los medios para hacerlas florecer.

Las ciencias Camerales en Prusia fueron transformadas en ciencias de la Administración Pública, el mérito lo tiene Lorenzo Von Stein, quien cuenta con una vasta producción en diferentes ciencias sociales, como economía, sociología, ciencias políticas y sobre todo en administración pública, para este autor: “La supervivencia de un Estado está determinada en el hecho de que su Constitución y su administración pública cumplan con sus principios, para que de esta manera se evite la muerte del Estado y su Constitución. Por ello afirma que la administración según las ciencias camerales vio su fin con el surgimiento de la nueva ciencia de la administración pública, derivada a la Revolución francesa. En Alemania, con el pensamiento de Lorenzo Von Stein, la administración pública surge como parte importante del Estado de Derecho.”14

2.1.2.- Francia.

Por lo que hace a Francia, con el advenimiento de la Revolución se produjeron cambios en el Estado y por consiguiente en la forma del manejo de la Administración Pública, surge así, a principios del siglo XIX el incipiente Estado-Nación como la forma predominante del sistema político y de la burocracia, como el método para conducir a la nación, sin embargo, es importante hacer referencia a la importantísima aportación que diversos autores franceses hicieron a la ciencia de la administración pública.

Sin dejar de lado a diversos pensadores franceses que son punto de partida del análisis del Estado moderno, es importante referirnos a Anne Roberto Jacobo Turgot (1727-1781), ministro francés y reformador de la administración del Estado absolutista francés, quien presentó al Rey Luis XVI una Memoria en la que señalaba que las causas del mal de la nación era la falta de una Constitución, refería que:

“La nación es una sociedad compuesta de distintos órdenes y de un pueblo cuyos miembros tienen escasos nexos sociales entre sí. En la que por consiguiente casi nadie se preocupa más que de su interés particular y exclusivo; casi nadie se molesta en cumplir con sus deberes y ni siquiera conocer su relación con los demás. En esta perpetua guerra de pretensiones y empresas nunca regida por la razón ni las luces respectivas, VM tiene que decidirlo todo por sí mismo o por sus mandatarios. Se esperan vuestras órdenes especiales para contribuir al bien público, para respetar los derechos ajenos; a veces para hacer uso de los propios”15

Se considera a Carlos Juan Bautista Bonnin, como el Padre de la Administración Pública Francesa, es fundador de la Ciencia de la Administración Pública, a él se debe la obra denominada “Principios de la Administración Pública”, así como el “Compendio sobre los principios de la administración”. Bonnin considera a la Ciencia de la Administración como una disciplina que tiene como finalidad el estudio de la Administración pública y especial; analiza las autoridades administrativas, al administrado y la relaciona con la teoría del derecho civil y las propiedades; estudia el papel de la policía administrativa como la previsora de la seguridad individual y comunal; unifica a la Ciencia de la Administración como la Ciencia del Administrador.

Para Bonnin, es necesaria la creación de un Código Administrativo, trata a la administración como una ciencia, un arte y una institución política, pues como ciencia es necesaria la elaboración de principios que lleven a la producción de la administración; como arte porque es necesario aplicar los principios y la ejecución de las leyes y como política porque se trata de la organización de las autoridades que ejecutarán las finalidades que persigue la administración. Enlaza Bonnin a la administración con el interés público, como el conjunto de intereses particulares expresados en las leyes; de las dependencias sociales nace el principio administrativo, la administración es la ejecución de la voluntad de la sociedad y la voluntad es la propia ley, para él la Administración Pública constituye:

“Una potencia que arregla, corrige y mejora cuanto existe y da una dirección más conveniente a los seres organizados y a las cosas. Como ciencia tiene su doctrina propia, determinada por la naturaleza de los objetos que abraza, como establecimiento social tiene sus elementos legislativos, derivados de la naturaleza de las cosas que arregla. Instituida para velar en los pueblos sobre las personas y bienes en sus relaciones públicas y hacerlos concurrir a la común utilidad, es el gobierno de la comunidad en su acción ejecutiva directa de aplicación: pasiva como voluntad determinante, que es la ley, es activa como ejecución determinada. La ejecución de las leyes de interés general, es su verdadera atribución”16.

Los puntos fundamentales de la Administración, según Bonnin, son el hecho de que ésta nace con la sociedad y con la comunidad; la conservación de la comunidad es el principio de la administración y la administración es el gobierno de la comunidad, así como que la acción social es su carácter y su atribución la ejecución de las leyes de interés general17.

Bonnin prevé el final del absolutismo y vive la etapa de transformación del Estado Francés.

Alexis de Tocqueville (1805-1859), es considerado como el más importante historiador de la administración pública del absolutismo francés, escribió El antiguo régimen y la revolución, obra en la que destaca la figura del intendente, fue autor de La democracia en América, pero sus obras en materia administrativa son La presentación de Macarel y el Informe sobre Argelia. En la primera obra hace mención al pensamiento de Luis Antonio Macarel que en su Curso de Administración y Derecho Administrativo enseña los temas de administración y las atribuciones de las autoridades administrativas, así como la relación que existe entre los poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial).

Tocqueville refiere la importancia de la Revolución Francesa en el desarrollo de la administración pública que fue plasmada en la Constitución de 1791 en que se estructura la división de poderes, legislativo, judicial y ejecutivo, del que se deriva la organización administrativa.

Otro de los pensadores administrativistas franceses fue Henry Fayol (1841-1925) que al incursionar en la administración privada aplica los métodos utilizados en el desarrollo de ésta a la administración pública, escribe El Despertar del espíritu público, obra en la que enfatiza el uso y operación de funciones básicas en la administración pública, en la que se requiere la eficacia del acto administrativo, fundado en una correcta previsión, organización, dirección, coordinación y control.

En Francia, el concepto de Estado se transforma y al reemplazar al rey por la nación, surge el Estado patrimonial, el país dejó de ser patrimonio del rey y pasó a ser de la nación; se estructura el Estado con un gobierno propio y la organización de sus poderes para el cumplimiento de los servicios públicos, a pesar de que el Estado no dejó de ser centralizado, el funcionario público ahora debía rendir cuentas a la nación, convirtiéndose en instrumento de la misma, actuando de acuerdo, no a la voluntad de una persona, sino a los lineamientos que la ley le señalaba, nace así el servicio público.

Se estructura la administración del Estado en la época de Napoleón, se ordena, especializa y jerarquiza, y a su vez se establece la rendición de cuentas, introduce reformas y crea métodos para la selección de empleados públicos especializados en las materias que manejarían, creó la Escuela Politécnica de donde se elegían como empleados públicos a los mayormente capacitados.

Con la llegada del Estado liberal de Derecho, a lo largo del siglo XIX, el conocimiento mira hacia el Derecho Administrativo, la carrera de Derecho se convierte en un requisito primordial para el ingreso al servicio superior de la Administración Pública. La ciencia cameral da un giro torna su interés hacia varias disciplinas, como el Derecho Administrativo y la Economía Política.

2.1.3.- Inglaterra.

En Inglaterra, posiblemente debido al sistema jurídico que les rige, no se encuentran antecedentes remotos de la Administración Pública, sin embargo, si surgieron grandes pensadores como Jeremy Bentham, John Stuart Mill y Walter Bagehot, quienes se ocuparon del análisis de la Administración Pública.

2.1.4.- Alemania, Max Weber y la Burocracia

En el siglo XIX, con el advenimiento de las ciencias sociales, surge el estudio de la Administración Pública por parte de los sociólogos, analizando las conveniencias e inconveniencias del sistema colegial frente al monocrático y unitario de dirección de departamento por un ministro, así como las ventajas de la centralización y la descentralización de la Administración y los problemas de la burocracia como degeneración de la administración del Estado.

Es Max Weber quien, sociológicamente hace el análisis de la Administración Pública, centrándose en la burocracia como el principio de la organización administrativa y como un elemento de dominación o bien, como un instrumento de realización.

Max Weber exalta a la burocracia, dominación legal, como un fenómeno que se presenta en asociaciones grandes y complejas como la administración pública del Estado y las empresas capitalistas, encuentra en el tipo ideal de la burocracia varios requisitos18:

1.- Los asuntos oficiales se conducen con continuidad.

2.- Los asuntos siguen reglas preestablecidas y cada funcionario las tiene reglas perfectamente delimitadas de competencia.

3.- Las operaciones se conducen según principios jerárquicos estrictos

4.- Los funcionarios no son dueños de los recursos empleados

5.- Sus cargos no son propiedad privada, es decir, no se pueden vender o dar en herencia.

6.- Los asuntos se conducen por escrito, en documentos.

El análisis de la burocracia de Weber arroja puntos de similitud entre Estados y movimientos políticos organizados sobre principios aparentemente antagónicos. Consideró que el desempeño de la administración burocrática tenía un carácter profesional, así como un poder político importante toda vez que la burocratización es un procedimiento que sirve para transformar la acción comunitaria en una acción de sociedad racionalmente ordenada. En cuanto al poder político de la burocracia, se advierte el que ésta alcanza dentro del Estado a través de asociaciones (sindicatos), de utilidad para el reclamo de sus derechos y más, que en la realidad extralimitan sus exigencias aún en detrimento de la función pública.

2.2.- La Administración Pública en Estados Unidos

A partir de 1945 el tratamiento científico-social de la Administración Pública recibió nuevos impulsos a través de las contribuciones de la Sociología de la Organización y la investigación empírica de procesos de decisión en el ámbito de la administración Pública

En el Siglo XX, en la Unión Americana podemos ubicar pensadores muy importantes que manejaron los conceptos administrativos, entre ellos a Alexander Hamilton, Thomas Jefferson o Andrew Jackson, sin embargo, son los trabajos de Woodrow Wilson los que han sido mayormente considerados en los estudios administrativos en Estados Unidos.

Woodrow Wilson19 (1856-1924), afirmó que la administración pública debía ser un campo autoconsciente y profesional, a él se le atribuyen los orígenes de la Administración Pública. Es autor del artículo “El estudio de la administración”, escrito alrededor de 1888, documento considerado por la Sociedad Estadounidense de la Administración Pública como el comienzo de la Administración Pública, obra en la cual Wilson pretende que en el estudio de la Administración Pública se consideren, además de los problemas de personal, la organización y la administración en general, buscando la mejor forma de organización y los métodos a emplear en las oficinas gubernamentales, para con ello determinar lo que el gobierno debe hacer legítimamente y cómo puede hacerlo con la mayor eficacia posible y menor costo (incluyendo recursos económicos y energía). Una preocupación de Wilson era la eficiencia y la economía, lo que se traduce en productividad.

Se considera que Wilson postuló en su ensayo la existencia de una distinción importante entre política y administración. Esta era una táctica política (común y necesaria) del movimiento reformista, porque el argumento de que los nombramientos públicos debían basarse en la aptitud y el mérito y no en el partidarismo, necesariamente debía sostener que la ‘política’ estaba fuera de lugar en el servicio público. Al establecer lo que llegó a conocerse como la dicotomía entre política y administración, Wilson en realidad estaba refiriéndose a la política ‘partidista’. Aunque muchos no notaron esta sutileza, los principales temas de Wilson -que la administración pública debía basarse en una ciencia de la administración y separarse de la política tradicional- cayeron en un fértil terreno intelectual.

Las ideas de este profesor, llegarían a ser el dogma de esta disciplina, y así siguieron hasta después de la segunda Guerra Mundial, en la actualidad siguen teniendo gran influencia y son absolutamente esenciales para comprender la evolución de la administración pública.20

Sobre la dicotomía entre política y administración, analizada por Woodrow Wilson, Frank J. Goodnow, escritor de la obra Politics and Administration (1900), opinaba que la administración moderna planteaba cierto número de dilemas que incluían funciones políticas y administrativas y que habían suplantado ya la preocupación tradicional por la separación de poderes entre las diversas ramas del gobierno. Política y administración podían distinguirse como la expresión de la voluntad del Estado y la ejecución de esa voluntad, reconoció que cuando se separaba legalmente la función de la toma de decisiones políticas de la administración, surgía una ‘tendencia a desarrollar extralegalmente el control necesario, por medio del sistema de partidos políticos’.21

En Estados Unidos Frederick W. Taylor (1856-1915) es considerado el padre de la administración científica al ser el pionero del desarrollo de los estudios de tiempo y movimiento. Los principios de la administración científica se centraban en lo que él consideraba los deberes de la administración, consistentes en: 1) reemplazar los tradicionales métodos aproximativos de realización del trabajo por métodos más sistemáticos y científicos para medir y administrar los diferentes elementos del trabajo; 2) estudiar científicamente la selección del desarrollo secuencial de los trabajadores, para asegurar la asignación óptima de trabajadores a cada función; 3) obtener la cooperación de los trabajadores para asegurar la plena aplicación de los principios científicos y, 4) establecer divisiones lógicas dentro de las funciones y responsabilidades de trabajo entre los trabajadores y la administración22. Estas teorías revolucionaron en su momento (1912) el concepto de administración.

Otro de los grandes teóricos norteamericanos en materia de administración pública fue William F. Willoughby23, las ideas de este ideario consistían en que la reforma presupuestaria incluiría tres líneas principales24:

1.- Cómo permitirían los presupuestos del control popular

2.- Cómo fomentarían los presupuestos la cooperación ejecutiva y legislativa, y

3.- Cómo asegurarían los presupuestos una mayor eficiencia administrativa.

Lo anterior, considerando la problemática que se genera en la práctica política, donde existe una serie de intereses que ejercen los poderes dentro de la administración pública.

Dentro de los Estados Unidos, la función de la administración pública ha sido determinante en su desarrollo, es a finales de la primera Guerra Mundial que se gesta el cambio, de sociedad agrícola a industrial urbana, lo que trajo consigo la instrumentación de nuevos programas y funciones dentro de la administración del Estado, la infraestructura carretera creció aceleradamente, la población se fue urbanizando y ello trajo consigo la necesidad de crear programas de planificación, obras de recreación, de salud, de seguridad pública. Se buscó el control dentro de la organización, lo que permitiría una estructura y un diseño organizacional para asegurar responsabilidad y eficiencia.

Bajo la influencia del movimiento por una administración científica, la administración pública se preocupó cada vez más por entender las formas burocráticas de organización. La división del trabajo, el alcance del control; la jerarquía organizativa y la cadena de mando; los sistemas de información; la departamentalización, y el desarrollo de reglas, medidas políticas y procedimientos en operación pasaron a ser preocupaciones críticas para los analistas y los practicantes de la disciplina25.

En este apartado es importante destacar la contribución de Leonardo D. White (1891-1958), para quien la administración pública consiste en todas las operaciones que tienen por objeto la realización o la observación forzada de las políticas del Estado, para ello hace cuatro proposiciones críticas al estudio de la administración pública26:

1.- La administración es un proceso unitario que se puede estudiar de manera uniforme en los ámbitos federal, estatal y local.

2.- La base del estudio es la administración, no el derecho

3.- La administración sigue siendo un arte, pero el ideal de su transformación en ciencia es factible y, a la vez, digno de hacerse.

4.- el reconocimiento de que la administración ‘se ha convertido y continuará siendo el meollo del problema del gobierno moderno’

White consideró que la administración pública debía siempre mantenerse cerca de la realidad de que, quienes la practican, pueden estar deficientemente preparados.

III.- EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO

La Administración Pública en México inicia con la propia independencia del país, en 1821 y jurídicamente con la Constitución de 1824, sin embargo, hasta el período de gobierno de Benito Juárez, el país fue presa de una serie interminable de movimientos armados, invasiones extranjeras, con la consecuente pérdida de más de la mitad del territorio nacional, intereses de los dos grupos en pugna (liberales y conservadores) que no dieron tregua para pensar en la estabilidad de la nación, en conclusión fueron tiempos de inestabilidad que no permitieron la instrumentación de políticas administrativas definidas y con resultados.

Es a partir de 1867 que la administración del Estado empieza a perfilarse, se crean varias secretarías de Estado e inicia cierta estabilidad que en realidad se alcanza hasta el período de Porfirio Díaz, pues independientemente del tipo de régimen que se ejerció y de las desigualdades sociales, se estimuló la inversión extranjera, inició el desarrollo de las vías de comunicación, principalmente el ferrocarril y se atendieron los servicios públicos.

La Revolución Mexicana es el punto de partida de la organización de la administración pública en México, en la Constitución de 1917 se sientan las bases de un nuevo proyecto administrativo del Estado, en ella se establece, al lado de las garantías individuales, los derechos sociales que por primera vez son tutelados a favor de sectores como el campesinado, los obreros y las clases desprotegidas, dándole al Estado facultades que concluyen en 1932 con la rectoría económica a su cargo, cuya finalidad era alcanzar el equilibrio social y una justa distribución de la riqueza.

Es a partir de los años treinta que se inicia el tránsito al Estado de bienestar, o Estado Benefactor y Económico, consolidado durante la segunda posguerra y que termina con Miguel de la Madrid.

De 1940-1960 crece la intervención del Estado, se concentró y centralizó el poder y la fuerza de quienes dirigían el país, contraviniendo los postulados constitucionales y evitando con ello un desarrollo equilibrado, pues si bien es cierto que tal medida trajo consigo estabilidad, también lo es que fomentó el desequilibrio de las regiones provocando problemas que aún continúan existiendo.

Las características de la política intervencionista, según María del Carmen Pardo, son: “a) la centralización de funciones para el fomento de la normatividad, la planeación y la mediación de conflictos, y b) el fortalecimiento del ejecutivo –concretamente del presidente-, con la consecuente ascensión de la burocracia como grupo privilegiado en la negociación política.”27

En la concentración del poder, la representación de los grupos populares al servicio del partido de gobierno (PRI), fue determinante.

En nuestro país, la función económica del Estado se encuentra fuertemente vinculada con el desarrollo de la administración, que no obstante, ha venido sufriendo cambios, ejemplo de ello es que durante las décadas de 1940 a 1960 hubo una fuerte preocupación por la estabilidad económica y el equilibrio político, modificándose la estructura administrativa.

Entre 1960 y 1980 se trató de imponer la racionalidad económica, presentando también cambios y una modernización administrativa de las funciones gubernamentales de una manera más autónoma y mediante la planeación; el ejecutivo adquirió preponderancia y subordinó al legislativo quien tuvo a su cargo la modernización administrativa y las propuestas de reformas que tuvieron el acento del presidente en funciones. Surgieron unidades administrativas para mejorar la organización y el funcionamiento de la administración pública, no obstante, carecían de un criterio integral; se ordenó la acción del Estado que se concretó en programas y planes haciendo frente al crecimiento del desarrollo paraestatal. La burocracia adquirió poder y se convirtió en el intermediario del gobierno y la sociedad con un cúmulo de beneficios y mecanismos de control.

En los períodos presidenciales de Luis Echeverría y José López Portillo se realizaron importantes reformas administrativas proceso iniciado en 1967 con la creación de la Comisión de Administración Pública.

En las décadas en comento hubo cambios en la infraestructura jurídica y administrativa para fomentar la inversión y desarrollar la industria, la infraestructura creció y se promovió la inversión privada.

De 1982 a 1988 no se incluye la reforma administrativa dentro de los proyectos de gobierno, no obstante, se plantea la necesidad de buscar la mejora de la estructura del gobierno mediante un modelo que apoye a la profesionalización de los servidores públicos, situación que se vio frenada por las crisis económicas que se suscitaron en dicho período y que provocaron ajustes, recorte de presupuestos, disminución de los servidores públicos, modificando la estructura del sector paraestatal27.

En la década de los noventa el desarrollo económico y su recuperación alcanzaron mayor importancia que la modernización administrativa tan necesaria. Ernesto Zedillo en 1994 intenta reformar la Administración Pública Federal, transformando la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, creada por Miguel de la Madrid, en la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM), que entre sus funciones tendría la modernización administrativa del gobierno y es la Unidad de Desarrollo Administrativo la que prepara el plan de modernización del gobierno federal, tomando modelos de países europeos, principalmente del Reino Unido y los de algunos modelos estatales (Nuevo León), sin embargo, la crisis económica y cambios al frente de la Secretaría impidieron culminar los proyectos originales tal y como se habían planteado, aun así, surgió el Programa de la Administración Pública Federal 1995-2000, una guía introductoria a las prácticas de nueva generación en el gobierno federal, esto generó ciertos cambios en la planeación estratégica, nuevos procesos de reingeniería, gestión de calidad total y contratación de proveedores del servicios. Los trabajos de la Unidad de Desarrollo Administrativo no llegaron lejos, debido a la falta de recursos humanos y financieros suficientes, problemas políticos, recortes presupuestales y las elecciones del año 2000.28

En 1997 se inicia la democratización política en nuestro país, con lo que se restringe la voluntad del gobierno, pues el PRI en el Congreso ya no era mayoría, ahora el gobierno tiene la obligación de tomar decisiones acordadas con los partidos de oposición, surge por parte de los representantes de la ciudadanía, una mayor exigencia en la disminución del gasto público y se busca fortalecer al Congreso para vigilar al ejecutivo.

Refiere Guillermo M. Cejudo que las primeras implicaciones del papel más activo del Congreso en términos de la gestión pública fueron cambios destinados a disminuir la discrecionalidad del gasto público y a fortalecer la capacidad del Congreso para vigilar al ejecutivo. El Congreso comenzó a participar más activamente en la discusión del presupuesto y tomó decisiones de gran alcance, como la eliminación de la llamada ´partida secreta´ y, sobre todo, la creación de la Auditoría Superior de la Federación (a partir de una iniciativa presidencial que tardó varios años en discutirse), cuyo propósito era tener una instancia más objetiva y profesional para auditar el gasto federal.29

Con el cambio de poder en el gobierno, resultado de las elecciones de 2000, en el período de Vicente Fox se retoman los intentos de reformar la Administración Pública, con una nueva administración a modelo de la iniciativa privada y del movimiento de reinvención de los Estados Unidos (década de los noventa), para Guillermo M. Cejudo, “En particular, fue notoria la inclinación por los temas de cambio en la cultura organizacional, motivación, planeación estratégica, excelencia, calidad total y reingeniería, pero sin referencia a cambios sustanciales en la estructura política de personal en el sector público”30

Al inicio de su sexenio, Fox anunció dos medidas para actualizar la administración pública: a) Los puestos de mayor responsabilidad los ocuparían los mejores hombres o mujeres, que serían seleccionados por «cazadores de talentos » (head hunters); b) Se integraron nuevas unidades administrativas, rebasando el marco que establece la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Evidentemente estas medidas no tuvieron el éxito deseado, pues los nuevos empleados públicos, si bien podían desempeñarse con éxito en la empresa privada, carecían de conocimientos de administración pública, aplicación de recursos y adecuada aplicación del marco legal administrativo, lo que frenó la aplicación de recursos y por consiguiente la cristalización de los planes de gobierno en tiempo y forma.

Durante el sexenio de Vicente Fox, en materia de mejoramiento administrativo, vale la pena destacar el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo (PNCCFTDA) que formaba parte del Plan nacional de desarrollo (2001-2006), y que tuvo carácter oficial y obligatorio para todas las dependencias y entidades del gobierno federal, este programa se vio disminuido con la creación del Modelo Estratégico de Innovación Gubernamental (MEIG), elaborado por Ramón Muñoz, Jefe de la Oficina de Innovación Gubernamental de la Presidencia de la República, introduciendo la idea de la innovación administrativa como estrategia para mejorar el aparato gubernamental, y dejando de lado la reforma y la modernización.

A la mitad del gobierno de Fox, surge la llamada Agenda de Buen Gobierno (ABG) que fue también elaborada por Ramón Muñoz, y es considerada como la estrategia que da cuenta de las acciones y actividades en materia de administración pública, constituyendo el principal legado administrativo de la administración pública de Vicente Fox.

Impera el orden democrático y ello requiere una mayor responsabilidad del servidor público, por lo que surge una nueva Ley Federal de Responsabilidades Administrativas, que pretende superar a la anterior, asimismo, en 2003 surge el Servicio Profesional de Carrera que le da lucimiento a diversos políticos de partido en el gobierno, pero que en la realidad deja mucho que desear, pues es evidente que en el reparto de los empleos en el servicio público, no es prioritaria la capacidad del solicitante, pues aun cuando se cumple con la norma al publicarse las licitaciones, la práctica siguió siendo la misma que en los sexenios anteriores.

También en este período se reforma la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, se adiciona la Ley de Planeación, pues se propuso la desaparición de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM) para dar paso a una nueva dependencia federal denominada Secretaría de la Función Pública.

Durante el sexenio, encabezado por Felipe Calderón, y ante la inminente globalización, la intervención de los organismos internacionales, los pactos suscritos por México con otros países, así como una mayor democratización que ha traído como consecuencia la exigencia por parte de la sociedad de una mayor transparencia en el papel de la administración y la aplicación de los recursos, ha obligado a la modernización de la administración del Estado, el papel de los Administradores Públicos a través de diversas instituciones ha tomado importancia y se buscan las alternativas para profesionalizar el servicio público bajo modelos extranjeros y un mayor marco de competencias.

De acuerdo a los modelos planteados por la Organización de las Naciones Unidas, la administración pública debe afianzarse en la democracia con base en principios de transparencia, eficiencia y eficacia; se debe fomentar la capacidad de los recursos humanos del sector público; aumentar la capacidad financiera; promover la creatividad e innovación permanentes e impulsar las tecnologías y la comunicación en el sector público, por lo que nuestro país está en la búsqueda de las mejores formas de aplicación de los lineamientos marcados por el organismo en cita.

En la vida diaria son evidentes las fallas de la administración pública en nuestro país, pues si bien es cierto que hay avances, también lo es que sigue predominando el poder político sobre el bienestar social, que el sistema central (a pesar de que México es una federación), continúa frenando el desarrollo local y municipal, que si bien es cierto, el poder de los sindicatos ha disminuido, aún siguen moviendo las estructuras burocráticas a su antojo, que los actos de corrupción se siguen cometiendo de frente a la sociedad y que a pesar de los señalamientos de los medios de comunicación nada pasa, sigue imperando la impunidad para el político que administra. Los niveles de pobreza son alarmantes, y más alarmante aún es el sistema educativo que mantiene a nuestro pueblo en la ignorancia y en la falta de desarrollo de capacidades para acceder a mejores niveles de vida, la sociedad se encuentra ante una inseguridad que le ha robado la tranquilidad. De acuerdo con los índices de corrupción del sector público, a 2011 , México ocupó una posición 100, esto es, está dentro de los países más corruptos del mundo en lo que hace al sector de la administración pública por abuso de poder, soborno, malversación de fondos e ineficacia en el servicio público.

En fin, demasiada tarea tienen los involucrados en este sexenio y los subsiguientes, en materia de Administración Pública en nuestro país que no solamente tiene que ver con normatividad, proyectos y planes de gobierno, propuestas de cambio, sino con valores éticos y morales, cambio en la percepción de la ciudadanía, que si bien es cierto, tradicionalmente ha tomado una actitud pasiva ante las prácticas de políticos y funcionarios públicos, traducida en violencia pasiva, en la actualidad se torna más crítico y puede ser la fuerza que logre equilibrar los abusos del poder.





REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

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2. Ídem.

3. Diccionario de Administración y Finanzas, Editorial Océano, Barcelona, 2005, p. 14

4. BORJA, RODRIGO, Enciclopedia de la Política, Tomo A-G, Tercera Edición, Fondo de Cultura Económica, México, 1997, p. 18

5. FERNANDEZ-RIOS, Manuel [Dir.], Diccionario de Recursos Humanos, organización y dirección, Ediciones Díaz de Santos, Madrid, 1999, p. 24.

6. Diccionario Jurídico Mexicano, Tomo A-C, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, Porrúa, México, 2007.

7. Diccionario de Administración y Finanzas, ob. cit., p. 15

8. FAYA VIESCA, Jacinto, Administración Pública Federal, Editorial Porrúa, México, 1979, p. 31.

9. Ibíd., p. 32. Referencia tomada de Serra Rojas.

10. SERRA ROJAS, ANDRÉS, Teoría General del Derecho Administrativo, Editora Nacional, 1975, p. 13.

11. HEADY, Ferrel, Administración Pública, una perspectiva comparada, Trad. Roberto Reyes Mazzoni, Primera Edición en Español, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C.- Fondo de Cultura Económica, México, 2000, p. 33.

12. Ídem.

13. Ibíd., P. 232.

14. GALINDO CAMACHO, Miguel, Teoría de la Administración Pública, Segunda Edición, Editorial Porrúa, México, 2003, pp. 45

15. Citado por GALINDO CAMACHO, Miguel, Teoría de la Administración Pública, Segunda Edición, Editorial Porrúa, México, 2003, pp. 25 y 26.

16. BONNIN, Carlos Juan Bautista, Principios de la Administración Pública, Consulta: 6 de Mayo de 2012, http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/1982/pr/pr8.pdf

17. Ídem

18. Datos obtenidos de Transparencia Internacional, 7 de mayo de 2012

19. Cfr., GINER, SALVADOR, Historia del Pensamiento Social, 2ª. Ed., 2ª. Reimp., Editorial Ariel, Barcelona, 1980, pp. 556-558.

20. Fue Presidente de la Asociación Estadounidense de Ciencias Políticas, de la Universidad de Princeton y de Estados Unidos

21. Cfr. SHAFRITZ, Jay M. y HYDE, Albert, C., Clásicos de la Administración Pública, Trad. María Antonia Neira Bigorra, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C., Universidad Autónoma de Campeche, Fondo de Cultura Económica, México, 1999, pp. 51-54.

22. Ibíd., p. 55

23. Ibíd., p. 57

24. William F. Willoughby (1867-1960), fue miembro de la Comisión Taft de 1912; Director del Instituto de Investigaciones Gubernamentales, escritor sobre administración pública, autor de The Movement for Budgetary Reform in the States. Cfr. Ídem.

25. Ibíd., p. 58

26. Ibíd., p. 60

27. Referenciadas por Ibíd., p. 62

28. PARDO, María del Carmen, La Modernización Administrativa en México, El Colegio de México, México, 1995, p. 30.

29. Cfr., Ídem, pp. 15-38.

30. Cfr., M. CEJUDO, Guillermo, Los motores del cambio en la administración mexicana: los límites de la nueva gerencia pública, La gerencia pública en América del Norte. Tendencias actuales de la reforma administrativa en Canadá, Estados Unidos y México, Pardo y Velasco (coords.), El Colegio de México, México, 2009, pp. 131-141.

31. Ibíd., p. 148

32. Ibíd., p. 142.

33. Datos obtenidos de Transparencia Internacional, 7 de mayo de 2012. http://cpi.transparency.org/cpi2011/in_detail/#myAnchor3