Artículo realizado por: Lic. Benjamín Chávez Muñoz*
Catedrático de la Facultad de Derecho y Criminología Universidad De La Salle Bajío A.C.
Imagen tomada de: www.youtube.com
Tradicionalmente, el concepto de ciudadano ha estado sujeto a la relación de pertenencia e identificación que tiene un individuo con la ciudad. La denominación, proviene en origen, de la relación con aquellas antiguas ciudades-estado griegas y latinas (politeia y civitas, respectivamente), en que la pertenencia al estado, era en sí la pertenencia a la ciudad, y con ello, la inmensa gama de derechos obligaciones que les eran adscritos en dicho orden político, asumiendo así el concepto de súbditos.
Es aquí en donde centro mi reflexión, para dar lugar a la justificación, al menos social de nuevas ideas que extrapolan el concepto del ciudadano, del ciudadano en sumisión, al ciudadano comprometido en co-gobierno
Pretendo exponer el papel que juega el ciudadano en los quehaceres comunitarios, desde una perspectiva que lo involucra en la toma de decisiones, y que le despoja de ése estatus pasivo, en que ha sido conceptualizado y en el que se ha mantenido gracias a la apatía generada por el propio sistema político.
No es objeto del presente trabajo, hacer un estudio cronológico acerca de la evolución de la administración pública, ni de otros órganos del poder político, sino hacer énfasis en una forma contemporánea de entender la relación política entre gobernantes y gobernados, a la democratización de la administración pública en el marco de una nueva gobernanza.
EL ESTATUS DE CIUDADANÍA
La ciudadanía como estatus jurídico-político, nos dice Sánchez Bringas, inmerso en una concepción formalista, “es una calidad que las normas jurídicas atribuyen a los individuos que satisfacen ciertos requisitos, que les permiten participar, directa o indirectamente, en las decisiones políticas de un Estado.”(1)
El estatus jurídico, condiciona a los sujetos dentro de una esfera de derechos y obligaciones, en donde el Estado es dador de los mismos, a partir del sistema normativo, creado el propio Estado. Es éste, quien define al ciudadano y sus prerrogativas.
Esta “calidad”, ha delimitado la esfera de derechos y obligaciones que tiene el sujeto ante su comunidad. La Constitución Mexicana, delimita aún más las condiciones para poseer tal estatus: varón o mujer, de nacionalidad mexicana, mayor de dieciocho años, con un modo honesto de vivir. (2)
Es comprensible que deba precisarse el género. Las mujeres no gozaban de derechos de ciudadanía en México sino hasta la década de los cincuentas, práctica antidemocrática y discriminatoria. La nacionalidad, concepto arraigado en el etnocentrismo, que ha pisoteado los derechos del extranjero que aún arraigado en un “suelo ajeno”, carece incluso de todo tipo de participación o derechos políticos. La Mayor edad, en México dieciocho años… “aptitud del individuo para disponer libremente de sus bienes y de su persona” (3), una aptitud equiparada a la emancipación, no física ni psicológica, una emancipación “ipso iure”, por la que el adolescente se torna de improviso en ciudadano. Sin lugar a duda, las condiciones de nuestros jóvenes son otras, ante un estado en crisis que les niega oportunidades de desarrollo y los entrega a una vida “adulta”, sin capacidad para solventar sus problemas económicos, pero sí para votar.
Los llamados “Ninis”, son un claro ejemplo, de que “algo” no ha funcionado en las políticas públicas, en particular en lo económico, educación y formación ciudadana, que no ha permitido a un buen sector de nuestra población de jóvenes, desarrollar las competencias(4) necesarias para adaptarse a nuevos retos y entornos.
Finalmente, nos habla del “modo honesto de vivir”. ¿Cómo puede probarse la honestidad de un ciudadano? El formalismo mexicano nos entrega a un “principio de buena fe”, por cual, “todos somos ‘honestos’, en tanto no se acredite lo contrario”. Es evidente el exceso de nacionalismo o “patriotismo”, que nos señala causas de suspensión y pérdida de los derechos del ciudadano, desde una óptica decimonónica, que nos muestra una vez más el anquilosamiento e inoperancia de ciertas normas. Pero aún más, ¿cómo juzgar la ética del ciudadano, cuando la propia administración no se ha preocupado por formarlos?
Es claro que éste concepto de ciudadanía ha sido ya superado por la realidad mexicana y el contexto global. La formación ciudadana, comienza con la educación de los hijos y la transformación de los agentes que influyen en ellos. ¿Cómo puede un “mal ciudadano”, formar “buenos ciudadanos”?
Precisamente es ése sentido restringido y formal, el que limita al “ciudadano” en función a su reconocimiento por el Estado, el que ha permeado desde luego en todas las formas de organización gubernamental, en donde el gobernante se sitúa jerárquicamente por encima éste, situando a aquél en el carácter de súbdito. Se ha mantenido pues a súbditos, obligados a la manutención del gasto estado y la irrestricta observancia de las normas.
No es un problema exclusivo de nuestro País. La evolución de los diferentes “tipos” de Estado, nos ha llevado a adoptar una postura sobre el papel que juega el ciudadano ante sus gobernantes. Ciudadano-objeto, ciudadano-sujeto.
EL CIUDADANO Y LA GOBERNANZA
Observar desde ésta perspectiva a la administración, ha sido constante no sólo en México, sino en la mayoría de las frágiles democracias latinoamericanas.
A partir de los años ochentas, comenzaron una serie transformaciones en la administración pública tradicional, luego del resquebrajamiento del estado social-benefactor, en que las crisis que se heredaron, exigieron medidas inmediatas para salir de los problemas.
Nuevas tendencias para entender a la AP, algunas orientadas a reivindicar y reconstruir a la administración pública, otras, llamadas “gerenciales” (5) que aprovecharon la experiencia de la administración privada enfocada a las cuestiones públicas, Orientada a recuperar, reactivar y reconstruir la capacidad administrativa de la AP. Relacionada con las ideas de equilibrio y ajuste hacendario. Obedece a la necesidad de dar respuesta en democracias nacientes, a las demandas sociales por bienes, servicios y oportunidades.(6)
Efectivamente, nuevas reglas y más funcionales, comenzaron a practicarse, en principio en Estados anglosajones, extendiéndose desde luego a América Latina.
Destacando la reforma inglesa y norteamericana en los ochentas. William J. Clinton, en 1993, transformó la administración federal norteamericana en el sentido de la NGP, mediante la Evaluación del Desempeño del Gobierno Nacional (National Performance Review), encomendada al vicepresidente Al Gore, definida como: “un cambio histórico en la manera en que el gobierno funciona… un nuevo contrato de servicios con el pueblo norteamericano y una nueva garantía de gobierno eficaz, eficiente y con capacidad de respuesta.”
Los principios del National Performance Review son:
1.- Inventaremos un gobierno que pone en primer lugar a las personas…
2.- Timonear más que remar… “crear un gobierno que funcione mejor y cueste menos” (7)
Un gobierno que pone en “primer lugar a las personas”, es una crítica que el propio presidente de la nación más poderosa del mundo, realiza a su sistema de burocracia, lo que representa una forma novedosa de ver a la administración pública, focalizando al ciudadano-cliente, creando nuevas reglas.
La agenda actual de la AP tiene su foco de interés en la gobernación, en la búsqueda del tipo apropiado de gobernar y administrar exitosamente una sociedad diferenciada, plural y económicamente interdependiente. (8)
Una sociedad exigente y activa, en donde el ciudadano, se involucra cada vez más en las actividades de co-gobierno, en que las transformaciones ocurren una vez, que es la propia autoridad estatal, la que ha reflexionado y redimensionado los diferentes papeles de los agentes que influyen en la vida colectiva.
Nos encontramos ante una nueva concepción del ciudadano. Nos dice el Dr. Rafael Aguilera Portales: “…desde los años noventas del sXX, el concepto de ciudadano ha tenido una fuerte transformación, ante el desarrollo de las democracias contemporáneas; es común hablar de ciudadanía social, democrática, transnacional, cosmopolita, federal, europea, mundial. Lo anterior como respuesta al reto de enfrentarnos a grandes problemas como la globalización, la crisis del estado-nación, la creciente inmigración, la multiculturalidad, y el reconocimiento de los derechos diferenciales, el deterioro de la esfera pública… el problema de la gobernabilidad democrática…” (9)
Situado en una concepción neo-republicana, hace alusión una ciudadanía más comunitaria, a un concepto holístico y participativo en donde el titular se involucra en los quehaceres comunitarios.
Esta concepción coincide con los nuevos conceptos sobre gestión pública, en donde la relación de gobernanza, sitúa al ciudadano en el plano participativo y fiscalizador. Es la democratización de la gestión.
Son los cambios en el entorno y la insuficiencia del estado controlador lo que ha llevado a replantear los papeles y las responsabilidades de todos los agentes.
Por otra parte el concepto de burocracia, arraigado en las formas tradicionales de administración pública, ha sido punto de fractura en la relación de gobierno. La calidad en el servicio, resulta inversamente proporcional al número de personas que intervienen para poder prestarlo al ciudadano, a quien sólo le interesa se satisfaga dicho servicio, y no el innumerable orden de trámites que debe seguir para obtenerlo.
Es necesaria pues la transformación de esa vieja gobernanza, en donde el gobierno es la única instancia de dirección social, a una nueva forma de gestión y desde luego reestructurar su organización y sus procesos, pero sin perder de vista al destinatario final: el ciudadano.
La transformación del gobernado en cliente, resulta una premisa fundamental para la evolución del modelo burocrático. El ciudadano debe desempeñar un papel fundamental en la prestación del servicio, favoreciendo con ello, desde la perspectiva de la NGP, en la proveer un servicio en función a la gestión de calidad.
La calidad en los servicios focaliza al ciudadano cliente. Y existe, como en la mayoría de las innovaciones, las posturas contrarias. Entre las objeciones más comunes al concepto de “ciudadano-cliente”, se encuentran las relacionadas con la interpretación rígida del término “ciudadano” analogado al concepto de cliente en el sector privado, por ejemplo: (10)
a) El ciudadano, más que cliente, es el dueño del servicio, el “principal” de su “agente”, el prestador del servicio;
b) El ciudadano tiene derecho, sobre el servicio, por lo que el proveedor, no está en libertad de ofrecerlo o retirarlo;
c) La prestación y la calidad del servicio público, no está determinada por la capacidad de pago del ciudadano;
d) El ciudadano, no tiene capacidad de elegir entre dos tipos de servicios;
e) El ciudadano no puede exigir otro tipo de servicio o prestador, en tanto los atributos de la prestación del servicio público están determinados por las leyes o las reglas que rigen a la administración pública
Son comprensibles las críticas a la denominación, sin embargo, desde esta perspectiva, ver al ciudadano como agente activo en el proceso, representa un cambio no solo formal, sino cultural en la antigua visión gubernamentalista, en que el ciudadano era un destinatario pasivo y receptor de los servicios, el gobernante quien definía lo que el ciudadano necesitaba.
Bajo esta visión de “administración privada”, el ciudadano influye con sus expectativas en la “generación” y organización del proceso, es así como se constituye en un agente, y no solo espectador de la voluntad de los legisladores o de los funcionarios. Aún más, se incluye en la provisión de determinados servicios, dentro de parámetros de calidad, que el Estado no puede ofrecer.
En la NGP, el ciudadano influye en los procesos, y se involucra en la revisión. Como cliente, la organización le otorga un nuevo papel, que lo lleva a formar parte en los criterios de control. Siempre en aras de la mejora en la gestión.
Es así que en el plano de la transparencia y la rendición de cuentas, ciudadano se constituye también en un agente activo. Tiene facultades para acceder a la información y exigir resultados. Es impensable, el papel del ciudadano pasivo que se conforma con vivir y consolidarse de forma egoísta. El ciudadano está investido de un nuevo papel que ha sido resultado de la lucha democrática. No puede ni debe permanecer al margen.
Los índices de corrupción, disminuyen en la medida en que la sociedad se involucra con las actividades de sus gobernantes y hacen evidente, la mala gestión de los mismos o incluso, exhiben a la autoridad ante los abusos cometidos en el ejercicio de poder público. La responsabilidad y rendición de cuentas de los servidores públicos, encuadrados en un marco de nueva gestión pública, son una de las características básicas para la transformación del modelo. El ciudadano es un visor y un agente de denuncia pública.
La reforma administrativa en nuestro país lleva apenas un par de décadas, pero lo que es innegable, es que se ha avanzado mucho, en muy poco tiempo, y los ciudadanos del México actual, son por lo menos diferentes en el plano político, a los de hace treinta años.
En conclusión. La realidad del mundo contemporáneo, ha exhibido la necesidad, del cambio en los paradigmas políticos, y en particular en las formas anacrónicas de concebir y ejercer el gobierno.
El tránsito hacia la gobernación-gobernanza, implica una transformación integral de la administración pública, a partir de un estudio reflexivo de su estructura y funcionamiento, del análisis de sus fortalezas y del conocimiento de sus debilidades, que le permita revalorar y reestructurarse, para poder transitar de una organización por funciones, a una organización por procesos, que favorezca al destinatario final de administración pública, que no es la “sociedad” en abstracto, sino el ciudadano en específico.
Si bien es cierto el ciudadano se sujeta a reglas de la organización política, éste no debe permanecer ajeno y al margen de la toma de decisiones públicas, participando exclusivamente en la designación de representantes.
La concepción de ciudadano-cliente, que nos presta la administración privada, es un buen punto de partida para la racionalización y revisión de los procesos, por lo que no puede pasarse por alto su percepción, si lo que se pretende es la mejora y eficiencia en los servicios. El destinatario “individuo”, se distingue del destinatario “masa”, y los intereses colectivos se traducen en intereses particulares.
Considero pues, que es deber de la organización estatal, restablecer la imagen del ciudadano, y tenerlo como foco de sus servicios, pero desde luego, favorecer con acertadas políticas públicas, a la formación de nuevos ciudadanos comprometidos e involucrados con su comunidad. Debe conocerse y aprovechar el contexto, y decidirse a formar parte de un cambio cultural en la concepción del gobierno, evolucionando de la función, a una gestión de calidad, que tiene como foco al ciudadano. Como se diría coloquial y comercialmente: “el cliente siempre tiene la razón”.
CITAS BIBLIOGRAFICAS
1 Vid Sánchez Bringas, Enrique, “Derecho Constitucional”, Ed. Porrúa, P. 164
2 Cfr Art. 34 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
3 Cfr Art 398 Código Civil para el Estado Libre y Soberano de Guanajuato
4 Por competencias, me refiero a aquél conjunto de aptitudes básicas, profesionales y transversales, que permiten que un individuo se inserte y desarrolle adecuadamente en su medio, y le permita enfrentar situaciones novedosas y emprendedoras. Actualmente, nuestro sistema educativo se ha estado transformando en su educación obligatoria, para alcanzar tales objetivos.
5 Cfr Aguilar Villanueva, Luis F., “Gobernanza y Gestión Pública”, Fondo de Cultura Económica, México, 2009, p 40.
6 Op. Cit. Afirma el Autor en dicha obra: “Por recuperación y reactivación de la capacidad administrativa de la AP, entiendo el acento que se pone en que las estructuras administrativas, incorporen nuevas formas organizativas y nuevos métodos gerenciales, a fin de que los gobiernos den sentido de dirección a sus comunidades, estén en condiciones de manejar entornos favorables o adversos, sean factores de éxito y agentes de futuro, aseguren economía, eficacia, eficiencia y calidad en la provisión de los bienes y servicios públicos.”
Por esta razón comienzan a introducirse en la AP, esquemas de organización posburocrática y métodos avanzados de gestión financiera, dirección estratégica, administración de calidad, gestión del desempeño, rediseño de procesos, gestión del conocimiento, presupuestos por resultados, profesionalización del personal público, incorporación del gobierno electrónico, elaboración de códigos de ética. Cfr. p. 43
7 Ibid p 181
8 Vid. Aguilar pp. 48-49, Las nuevas tendencias sobre GP reproducen parte de los consensos siguientes:
• Consenso de Washington (consenso neoliberal de primera generación) 1990. Consenso sobre políticas de reforma económica, de países latinoamericanos, oportunos y necesarios para enfrentar la crisis fiscal de los Estados Sociales.
• Consenso OCDE1995: Responsabilidad financiera y eficiencia económica pública
• Consenso de Santiago 1998, Santiago de Chile
• Consenso CLAD o Segunda Cumbre de las Américas 1998 Madrid
9 Cfr Aguilera Portales, Rafael, “Ciudadanía y Participación Política en el Estado Democrático y Social”, Ed. Porrúa, México, p 2 in fine
10 Cfr. Aguilar, Op. Cit. p 354 infra
BIBLIOGRAFÍA:
• AGUILAR VILANUEVA, Luis F., “Gobernanza y Gestión Pública”, Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 2006
• AGUILERA PORTALES, Rafael Enrique, “Ciudadanía y Participación Política en el Estado Democrático y Social”, Ed. Porrúa, México, 2010
_________ “Las transformaciones del Derecho, el Estado y la Política en el nuevo contexto global”, UANL, Edición Es, México, 2010
• Memorias: “Desafíos de la Nueva Gestión Pública. Por un gobierno con resultados”, IAP Gobierno del Estado de Nuevo León, 8 de Diciembre de 2008
• SÁNCHEZ BRINGAS, Enrique, “Derecho Constitucional”, Ed. Porrúa, México, 2003
• SERRA ROJAS, Andrés, “Teoría del Estado”, Ed. Porrúa, México, 1998
• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
• Código Civil para el Estado Libre y Soberano de Guanajuato
(*) Es Licenciado en Derecho, egresado de la Universidad del Bajío. Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad De LaSalle Bajío en las materias de Teoría del Estado, Derecho Constitucional y Derecho Administrativo
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